Читать книгу Comentario a la Ley de Seguridad Privada - Pablo Gallego Rodríguez - Страница 6

Sin perjuicio de las consideraciones más detenidas que se realizan en otro capítulo de esta obra es lo cierto que la ubicación constitucional de la seguridad privada arranca, en gran medida, de su propia delimitación y deslinde con la seguridad pública, que se conforma como parte de la competencia estatal ex artículo 149.1.29 de la CE cuando atribuye al Estado la competencia sobre «... (29ª) Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica...».

De esta forma podemos indicar que la competencia para la regulación y la incidencia estatal en la materia deriva, en esencia, de la propia conexión con la seguridad pública, que se configura así como un macro-concepto que tiene por objeto la seguridad ciudadana, el orden público y el desarrollo y ejercicio pacífico de los derechos.

A partir de este macro-concepto lo que se produce es una diferenciación entre la forma (y, eventualmente, de los medios) de incidencia en los distintos valores y aspectos de forma que los que están más cercanos a la incidencia en el ámbito de la libertad personal se reservan a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y el resto se permite su prevención y control por medio de quienes no se integran en el aparato estatal y desarrollan un cometido funcional específico en el ámbito de la superior dirección de los agentes públicos.

Es cierto, sin embargo, que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de delimitar el concepto y la ubicación de la seguridad privada, de una forma específica, en la STC 154/2005, de 9 de junio6). En concreto, la STC comienza indicando que «... Precisado este extremo, la resolución de los presentes conflictos de competencias exige partir de la materia en la que han de encuadrarse las actividades administrativas que se discuten. Dichas actuaciones se refieren a los requisitos de habilitación, formación y acreditación del personal de seguridad privada, a la obtención de dicha habilitación o a su pérdida, a la acreditación de los centros de formación y también a la prestación de servicios con armas y a la uniformidad, entre otros extremos...».

Se produce así la colisión interpretativa entre las funciones de regulación y las de ejecución. Es, precisamente, en este ámbito donde se produce la colisión más relevante. Así lo señala la Sentencia cuando señala que «... Conforme se ha recordado con más detalle en los antecedentes, ambas representaciones coinciden en reclamar la titularidad de las funciones ejecutivas controvertidas con fundamento en sus respectivas competencias en materia de seguridad pública (arts. 149.1.29ª CE y 13 EAC). Parece oportuno precisar que la representación procesal de la Generalidad invoca el art. 13 EAC, aunque resalte que el interés público propio de dicho título competencial está conectado con un interés privado. Respecto de algunos artículos (art. 56.2 del Reglamento de seguridad privada y arts. 1, 2 y 3 de la Orden ) la Generalidad de Cataluña aduce, además del antedicho título competencial, su competencia en materia de enseñanza (art. 15 EAC)...».

Pues bien, la línea de razonamiento posterior del Tribunal Constitucional pasa por debatir sobre su naturaleza –más allá de los términos de la competencia ejecutiva–. Sobre este punto la STC señala que «... En definitiva, siendo claro que las actuaciones administrativas antes relacionadas, relativas todas ellas a los requisitos que se han de cumplir para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad de personas y bienes y para realizar servicios con armas u otras medidas de defensa, entre otras de similar naturaleza, tienen indudable conexión con el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que es en lo que consiste cabalmente la «seguridad pública» (por todas, STC 33/1982, de 8 de junio), procede confirmar la incardinación de la reglamentación controvertida en la materia de «seguridad pública"». Sin duda este es elemento clave: la posición del Tribunal Constitucional parte de considerar la seguridad privada ubicada en el ámbito de la seguridad pública.

En otro fundamento la propia STC señala que «... Esa posición de las partes sobre el encuadramiento de las funciones discutidas en la materia "seguridad pública" debe ser confirmada, pues basta afirmar que a este criterio conduce la propia definición legal de lo que se entiende por "seguridad privada", que se concibe como «la prestación por personas, físicas o jurídicas, privadas de servicio de vigilancia y seguridad de personas o bienes, que tendrán la consideración de actividades complementarias y subordinadas respecto a las de seguridad pública» (art. 1 de la Ley 23/1992)...».

Lo característico para el Tribunal Constitucional es que la naturaleza de la función es la que determina la relativa a las competencias instrumentales en relación con las mismas.

En este sentido, la STC señala que «... Puesto que el título competencial de "enseñanza" se invoca por la Generalidad sólo para algunos preceptos y de modo complementario y subordinado al título principal reseñado, su incidencia será examinada con ocasión del enjuiciamiento concreto de dichos preceptos.

Con arreglo a este punto de partida, la cuestión a decidir es, pues, si las funciones ejecutivas en discusión forman parte, como opina el Abogado del Estado, de la competencia estatal exclusiva que contempla el art. 149.1.29ª CE, o si, por el contrario, como defiende la representación procesal de la Generalidad, deben inscribirse en la órbita de las competencias que la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido estatutariamente en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público (art. 13 EAC)...».

Es cierto, sin embargo, que el Tribunal Constitucional, tras la inclusión conceptual a la que nos acabamos de referir, concreta y señala que aunque se trate de una función en el ámbito de la seguridad pública no por ello es una función policial. Se trata de esta forma de construir un macro-concepto que, funcionalmente, se integra por la labor que realizan en unos casos las fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado y, en otras, las personas habilitadas para el ejercicio de la función privada7).

Así lo recalca la STC cuando señala: «... Pues bien, se aprecia que los preceptos que estamos examinando regulan actuaciones administrativas que no constituyen actividad propiamente policial, ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial, ya que es obvio que el contenido y finalidad de estos artículos se dirigen, simplemente, a la obtención de una habilitación como personal de seguridad privada y de un diploma de detective privado, actividades independientes y separadas, como ya se ha dicho, de la propiamente policial, único ámbito sobre el que, en materia de seguridad pública, la Generalidad de Cataluña ha asumido competencias de acuerdo con nuestro canon...».

Aunque con esta consecuencia: «... Por tanto, en este supuesto, encuadrada la controversia en materia de "seguridad pública", las actuaciones administrativas relativas a la habilitación del personal de seguridad privada corresponden al Estado ex art. 149.1.29ª CE, de acuerdo con lo razonado anteriormente...»8).

Esto explica la Disposición Final Primera de la Ley cuando señala: «Disposición final primera. Título competencial. Esta ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.29ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública...».

No obstante la formulación general es lo cierto que los Estatutos de «segunda generación» (Cataluña, Andalucía, Illes Balears y Aragón) condicionan la parte ejecutiva de las competencias en materia de seguridad privada al conformarlas como materias que caen dentro del ámbito autonómico. De ahí algunos de los condicionantes de la LSP que se ubican en el plano de las medidas ejecutivas entre las que, señaladamente, se encuentran las relativas a los títulos habilitantes y a la inspección y sanción de actividades que son los elementos centrales y estructurantes del esquema legal.