Читать книгу Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II - Sergio González Rey - Страница 45

Para entender las transformaciones de las instituciones jurídicas es necesario comprender el contexto histórico en que estas se desarrollaron. Por esta razón, antes de entrar a analizar la forma en que el Estado de derecho legitimó el uso de la fuerza como uno de los instrumentos de poder, resulta necesario indagar sobre los antecedentes históricos de este.

La conformación de los Estados modernos fue un producto de las revoluciones económicas, sociales y políticas. Estas permitieron edificar una nueva forma de organización del poder de los monarcas, porque institucionalizó actividades y estableció diferentes mecanismos para la concreción de tales revoluciones.

La principal causa de esta transformación se originó en la fractura del modelo feudal⁷, que desde diferentes perspectivas modificó la concepción del poder tradicional. Desde un punto de vista económico, ese modelo se morigeró como consecuencia del dinamismo comercial entre los territorios, pues las fronteras entre los feudos se fueron desdibujando con el pasar de los años. Los grandes terratenientes tuvieron que idear una forma para reconducir el mando de sus tierras por medio del orden y la obediencia. El Estado, al ser una institución política y jurídica, sirvió como arquetipo principal para la consecución de las necesidades del rey.

En ese contexto, el despliegue del Estado moderno se forjó a partir de los absolutismos que veían en la policía administrativa el instrumento principal para extender el dominio del monarca sobre todos los estamentos públicos⁸, pues por medio de esta se aseguraba la unión y la tranquilidad que antes generaba el poder feudal.

Durante esta época la finalidad del Estado no era brindar bienestar o felicidad a la comunidad, sino consolidar el dominio del monarca sobre las diferentes actividades que se producían dentro del territorio que estaban bajo su control y protección. La coacción como un instrumento del poder se convirtió en la mano derecha de los caprichos del príncipe, porque la desobediencia de estos activaba los controles instituidos para asegurar el cumplimiento de las órdenes establecidas.

De esta manera, el carácter instrumental del derecho se impuso en la obtención de los propósitos del rey, pues este servía para cumplir sus deseos, pero no como una garantía de los subiditos, porque no se concebía como un mecanismo para limitar el poder, sino para la satisfacción de las necesidades del monarca⁹. Lo anterior se sustentó en una lógica utilitarista en la que se requerían diferentes medios para conseguir los anhelos del rey.

Esa incipiente estructura administrativa utilizaba el derecho como un instrumento adicional en la materialización del poder, pero no como un limitante a la arbitrariedad. Así, algunos concluyen que “el Estado de Policía se caracteriza, sobre todo, por la posibilidad del empleo de la fuerza y la coacción por la policía administrativa sin que existan normas o leyes a las que deba sujetarse estrictamente su actividad”¹⁰.

Por tanto, es dable deducir que la ejecución de las decisiones administrativas no estaba orientada en su gran mayoría por normas jurídicas ni por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, porque el fundamento primigenio del actuar de la Administración era la discrecionalidad¹¹, que atendía a un parámetro de valoración de utilidad más que a un criterio de ponderación de derechos.

La Administración tenía una amplía capacidad de decisión; sin embargo, esta no se encontraba limitada por el derecho¹², principalmente, porque ella misma determinaba qué era lo más conveniente para asegurar el cumplimiento de sus propias decisiones. Esa extensa autonomía se vería modificada por las transformaciones del Estado, que impregnó de nuevos valores los modos en que la Administración ejecutaba sus actividades y decisiones.

Es necesario señalar que antes de las revoluciones liberales algunas monarquías se preocuparon por el bienestar y la felicidad de los súbditos. Esto ocasionó que la noción de policía se bifurcara en dos sentidos: en la policía de seguridad y en la policía de bienestar. Empero, la influencia de la Revolución francesa cambiaría ese entendimiento ambivalente para reducirlo de nuevo al concepto de policía como una actividad relacionada con la seguridad y el orden públicos¹³.

Con posterioridad, el olvido de los subsiditos y los incesantes abusos de poder ocasionaron el rompimiento de un modelo arbitrario del poder en el que solo las aspiraciones del monarca servían como criterio de autoridad. La sociedad de esa época reclamaba un replanteamiento de las formas en que se protegía la armonía, la paz y la seguridad. Sobre este aspecto, la doctrina ha manifestado:

La Revolución francesa trajo unos privilegios para la Administración frente a los particulares, el primero de ellos el de que las decisiones administrativas eran ejecutivas por la propia autoridad administrativa; el segundo consistía en que estas medidas eran imponibles por la misma Administración sin necesidad de acudir a un proceso judicial, ya sea declarativo o ejecutivo; por último, la impugnación de las actuaciones administrativas solo podía hacerse en un momento específico, que era perentorio, y la sola apertura del proceso no entrañaba la suspensión de la actuación administrativa¹⁴.

Por tanto, se dotó a la Administración de herramientas autónomas a otras funciones estatales, como la judicial, para que la función administrativa pudiera hacerse efectiva por ella misma, sin necesidad de la intervención de las otras ramas del poder público. Dicha autonomía engendró el carácter ejecutivo y ejecutorio de las decisiones administrativas. Este planteamiento será estudiado con mayor claridad en líneas posteriores.

Todos esos cambios estuvieron impulsados por la cláusula de Estado de derecho, que traía consigo el principio de legalidad. Este estableció que todas las actuaciones del Estado, entre ellas las de la Administración, debían guiarse por la ley y no por los deseos de un gobernante. Las normas jurídicas sirvieron como un mecanismo para asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas y como un limitante al poder, puesto que la Administración no podía actuar ni usar los instrumentos de coacción sin una habilitación previamente prevista en el ordenamiento jurídico. Por tanto, la ley se impuso como una garantía en favor de los ciudadanos que permitía cuestionar las decisiones administrativas por medio de los mecanismos judiciales¹⁵ cuando estas no se rigieran por normas previamente establecidas.

Debe advertirse que el concepto de Estado de derecho no puede restringirse a una noción meramente positivista y formal, porque esa definición también abarca aspectos materiales que persiguen la protección de otros derechos y la materialización de la justicia, pues no solo se representan en el principio de legalidad¹⁶. No obstante, la compresión mayormente empleada de esta noción ha sido por medio de ese principio, que si bien es uno de sus postulados más importantes, no es el único que lo explica, situación que será entendida con mayor claridad después de la Segunda Guerra Mundial.

La legalidad como eje de la actuación del Estado supone sin duda alguna el control de todas sus actividades de parte de los ciudadanos, puesto que ellos podrán refutar aquellas actuaciones que no estén sustentadas en el ordenamiento jurídico. De esta forma la discrecionalidad se limita, y el poder de decisión apoyado en la conveniencia se disminuye de manera exponencial porque la Administración no podrá por regla general justificar su actuar sin que medie antes una habilitación normativa. Sobre el particular, algunos doctrinantes han señalado:

[...] Por Estado de derecho debe entenderse un Estado que, en sus relaciones con sus súbditos y para garantía del estatuto individual de estos, se somete él mismo a un régimen de derecho, por cuanto encadena su acción respecto a ellos por un conjunto de reglas, de las cuales unas determinan los derechos otorgados a los ciudadanos y otras establecen previamente las vías y los medios que podrán emplearse con vistas a realizar los fines estatales: dos clases de reglas que tienen por efecto común limitar la potestad del Estado subordinándola al orden jurídico que consagran.

Uno de los signos característicos del régimen del Estado de derecho consiste precisamente en que, respecto a los administrados, la autoridad administrativa solo puede emplear medios autorizados por el orden jurídico vigente, especialmente por las leyes [...]. Por consiguiente, en sus relaciones con los administrados, la autoridad administrativa no solamente debe abstenerse de actuar contra legem, sino que, además, está obligada a actuar solamente secundum legem, o sea en virtud de habilitaciones legales¹⁷.

En ese sentido, es posible afirmar un significativo avance en el ejercicio del poder, porque se persigue la eliminación de la arbitrariedad hasta tal punto que se obliga a la Administración a adoptar y a ejecutar sus decisiones conforme a la ley, y solo en casos particulares se dará paso a la discrecionalidad. Debe advertirse que el concepto de ley no puede interpretarse en sentido restringido, sino amplio, pues este también comprenderá aquellas normas que no emanan del Congreso, como los actos administrativos de contenido general, que son proferidos por la Administración pública.

Es importante señalar que ese campo de decisión no es absoluto, sino que debe estar soportado en motivación que justifique su actuar. De ninguna forma esto representa la inmovilización de la Administración, sino que, por el contrario, genera un escenario de reflexión equilibrado al momento de decidir en favor del ciudadano o del Estado.

Como se puso de presente en líneas anteriores, no solo el principio de legalidad conforma el Estado de derecho, porque este comporta otros elementos, como los derechos fundamentales y los principios, entre ellos, la racionalidad, la razonabilidad y la proporcionalidad, solo que estos alcanzaron mayor conciencia en la segunda mitad del siglo XX, en un contexto de posguerra.

Antes de entrar a analizar con más profundidad el planteamiento anterior, resulta indispensable señalar que la lectura formal y positivista del Estado de derecho fue refutada y replanteada por los hechos, más que por las normas, el papel del Estado interventor y los acontecimientos de la Segunda Guerra Mundial le enseñaron a la humanidad que la función de la Administración pública no podía estar demarcado por criterios estrictamente positivistas, sino que debía regirse por aspectos sustanciales que superaran el culto a la legalidad¹⁸.

Lo anterior implicó una transformación del modelo de Estado que había sido utilizado, porque se empezó a hablar de la constitucionalización del derecho, de la exaltación de los derechos fundamentales y del control de la comunidad internacional sobre todos los Estados, para evitar revivir la sombra de los totalitarismos.