Читать книгу Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II - Sergio González Rey - Страница 49

Como se expuso en líneas anteriores, todas las autoridades administrativas tienen la capacidad para hacer efectivos sus actos administrativos. Sin embargo, no todas las decisiones administrativas tienen las mismas finalidades ni emanan de competencias similares, sino que, por el contrario, la Administración posee un amplio catálogo de actividades administrativas que hacen necesaria una distinción entre los diferentes contextos de aplicación en que estas se pueden dar. De igual forma, debe realizarse una diferenciación entre los diversos instrumentos de ejecución que existen, porque cada uno de ellos es activado en los supuestos que establece el legislador.

Antes de entrar a analizar dichas hipótesis, es indispensable precisar que existen dos tipos de coacción administrativa: la primera es la ejecución forzada o eficacia forzada, como algunos autores la llaman; mientras que la segunda hace referencia a la coacción administrativa directa, que es empleada en situaciones de urgencia, peligro o anormalidad.

En concordancia, la ejecución forzada es la utilización de instrumentos jurídicos que sirven para apremiar o exigir el cumplimiento de cualquier acto administrativo que ha sido incumplido o desobedecido por los ciudadanos. Así, las autoridades cuentan con diversos mecanismos de ejecución de sus decisiones, porque deben realizar todas las medidas, procedimientos u operaciones administrativas necesarias para cumplir lo que establece el respectivo acto⁴⁸. De ahí que la Administración tenga la capacidad para ejercer sus funciones administrativas con el objetivo de efectuar lo dispuesto por el acto administrativo.

No obstante, en la materialización de las decisiones definitivas se pueden presentar dos situaciones: una de obediencia y otra de renuencia⁴⁹. En esta segunda situación el ordenamiento jurídico ha dotado de dientes a la Administración para que ella misma pueda hacer efectiva su voluntad. Así, la Ley 1437 de 2011 dispuso:

Artículo 89.— Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. [...] En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.

Artículo 90.— Ejecución en caso de renuencia. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las multas podrán oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes y serán impuestas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

La Administración podrá realizar directamente o contratar la ejecución material de los actos que corresponden al particular renuente, caso en el cual se le imputarán los gastos en que aquella incurra.

De los artículos anteriores se pueden extraer diversas apreciaciones que sirven para entender la manera en que el Estado ejerce sus facultades de coacción administrativa en circunstancias de normalidad. Así las cosas, se exponen las siguientes consideraciones: en primer lugar, el legislador estableció un régimen general de ejecución en caso de renuencia, que le confiere una habilitación legal a la Administración para ejercitar dichas facultades. Nada impide que en determinados sectores o materias la ley disponga mecanismos diferentes de ejecución forzada⁵⁰.

En segundo lugar, esos mecanismos de ejecución son versátiles porque tienen una aplicación transversal a todas las actividades de la Administración. De ahí que puedan ser utilizados en diferentes ámbitos del derecho público, como el ambiental, el urbanístico y el de servicios públicos, entre otros, principalmente, porque lo que buscan es la efectiva materialización de los actos administrativos.

Por ejemplo, en materia ambiental las corporaciones autónomas regionales poseen facultades sancionatorias que son exteriorizadas por medio de actos administrativos sancionatorios. En la parte resolutiva de esas decisiones, las autoridades ambientales de manera frecuente señalan que ante el incumplimiento de lo dispuesto en la respectiva sanción se usarán los mecanismos de ejecución establecidos en el Código⁵¹.

Se debe aclarar que la coacción administrativa difiere de la sanción, porque “la coacción se encamina al cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado a ello; la sanción es un medio represivo que se pone en marcha precisamente porque la obligación no se ha cumplido”⁵². Por tanto, ambos pueden ser considerados instrumentos de la actividad de policía administrativa, solo que funcionan con finalidades diferentes⁵³. De ahí que sea posible, como lo expresamos en el ejemplo anterior, que la coacción sirva como instrumento que conmine al cumplimiento del acto que impuso la sanción.

En tercer lugar, esos instrumentos son vehículos de consolidación de la función administrativa porque garantizan que la autoridad administrativa pueda cumplir sus competencias con la anuencia o resistencia de los ciudadanos. Esta afirmación se encuentra sustentada en el ejercicio del poder y su efectiva realización, pues de nada serviría emitir decisiones que producen efectos jurídicos sin que estas pudieran ser aplicadas de manera real.

En cuarto lugar, el artículo 89 y el 90 de la Ley 1437 de 2011 restringe sus efectos a las obligaciones de carácter no pecuniario, toda vez que la exigibilidad de las obligaciones dinerarias sigue lo dispuesto por el procedimiento de cobro coactivo⁵⁴, que involucra el patrimonio de los deudores. De igual forma, se debe aclarar que las medidas de ejecución están pensadas bajo la lógica de los actos administrativos de contenido particular y no los de contenido general, principalmente porque el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011 hace referencia expresa a las obligaciones no dinerarias impuestas a un particular.

En quinto lugar, al igual que en otros ordenamientos jurídicos⁵⁵, se han establecido como mecanismos de ejecución las multas sucesivas, la ejecución subsidiaria y el apoyo o uso de la fuerza de parte de la Policía Nacional.

Respecto a las multas sucesivas, la ley señala parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, porque la imposición de ese mal debe ser congruente con la desobediencia generada por el particular. Este mecanismo de coacción tiene como efecto principal presionar o apremiar el cumplimiento de la obligación impuesta, pues no pretende sancionar, sino impulsar la ejecución del acto⁵⁶.

La Administración también cuenta con la medida de ejecución subsidiaria, que consiste en la realización del acto de parte de la Administración o de un tercero, pero a costa del particular renuente. Este instrumento tiene como antecedente normativo el derecho privado, pues el Código Civil colombiano le otorgó al acreedor la facultad de apremiar o contratar con un tercero a expensas del deudor la obligación de hacer incumplida⁵⁷.

Por tal razón, es posible afirmar que el derecho público adoptó una fórmula similar al derecho privado, en la que la Administración tiene la potestad de cumplir el acto administrativo por ella misma o contratando a un tercero para que lo materialice⁵⁸. El costo de dicha ejecución la asume el particular. Sin embargo, esta norma tiene dificultades en la práctica porque implica la utilización del presupuesto de la entidad para un rubro que no estaba concebido financieramente⁵⁹.

La parte final del artículo 89 de la Ley 1437 de 2001 establece de forma expresa el apoyo de o colaboración la Policía Nacional cuando sea necesario. Así, la fuerza se constituye como el último mecanismo de ejecución de las decisiones administrativas porque es residual o de ultima ratio. Sobre este aspecto, la doctrina alemana señaló:

[...] la compulsión será empleada solo cuando exista cumplimiento de una orden y no sean suficientes otros medios para llevarla a efecto. Igualmente, el principio de proporcionalidad entre el medio empleado (fuerza) y la finalidad pretendida (cumplimiento de una determinada obligación) trazará el límite no rebasable para el uso de la fuerza tanto sobre personas como sobre bienes⁶⁰.

En consideración a ese planteamiento, el uso de la fuerza dependerá de la obligación que se pretenda hacer cumplir y de la resistencia a obedecer el acto, porque las herramientas que se utilizan en la materialización de este deberán ser razonables y proporcionales.

Del análisis de esas medidas es dable deducir que el derecho público colombiano ha instituido un conjunto de instrumentos jurídicos y materiales tendentes al cumplimiento de las ordenes de la Administración, que pueden ser esgrimidos en un contexto de normalidad. Sin embargo, al principio de este acápite se realizó una distinción entre los tipos de coacción existentes, por lo que es necesario hablar del concepto de coacción administrativa directa como herramienta de ejecución en casos de anormalidad.

Lo primero que debe reiterarse es que, por regla general, el uso de la fuerza pública se encuentra supeditado a un aspecto residual, que impide que pueda erigirse como un mecanismo principal, porque el ordenamiento jurídico propende a la configuración de instrumentos que apremian el cumplimiento de las obligaciones que emanan de sus actos administrativos. Pero este caso se desdibuja en un contexto de urgencia, emergencia o peligro, porque en ejercicio de la actividad de policía administrativa, algunas autoridades tienen la facultad de utilizar la fuerza de manera directa sobre las personas, las actividades o los bienes, con el objetivo de salvaguardar los bienes jurídicos que están a cargo de la Administración.

Este tipo de circunstancias exigen una gran valoración de los principios de proporcionalidad y razonabilidad porque en ellas debe actuarse con mayor rigor y cautela, ya que ante una urgencia, emergencia o peligro las autoridades se encuentran en contextos ajenos a su actividad cotidiana. De ahí que resulte comprensible la siguiente definición:

La coacción administrativa directa viene caracterizada por el empleo de la fuerza en el desarrollo de funciones administrativas, motivada por una situación de urgencia, que legitima la acción inmediata, con fundamento en una decisión no procedimentalizada, la cual, en todo caso, se encuentra sometida al principio de legalidad y guiada por los principios de oportunidad, congruencia y proporcionalidad.

La fuerza, como manifestación externa de la coacción directa, consiste en la intervención sobre personas o cosas a través de la violencia corporal, sus medios auxiliares o las armas⁶¹.

Por tanto, en situaciones de urgencia o peligro el ordenamiento ha dispuesto una respuesta de acción inmediata ante la perturbación del orden público, entendido en un sentido amplio⁶², y no tradicional, porque no solo la seguridad y la tranquilidad pueden ser perturbadas por la desobediencia de la ciudadanía, sino que también pueden afectar ámbitos sociales, económicos y ambientales. De esta manera, existe una relación directa entre la protección de bienes jurídicos generales y las libertades y derechos de los ciudadanos. Teniendo en cuenta el objeto de este capítulo, no se hará un mayor estudio sobre el concepto de coacción administrativa directa, por ser un aspecto relacionado con la actividad de policía administrativa.