Читать книгу Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo. Tomo II - Sergio González Rey - Страница 48

Teniendo en cuenta que en líneas anteriores se estudió la relación histórica entre la coacción administrativa y los modelos estatales, es menester analizar la forma en que la actividad de la Administración se concreta o materializa por medio de decisiones administrativas. Es así como entran en juego aspectos relacionados con la eficacia de los actos administrativos, la presunción de legalidad y su carácter ejecutivo y ejecutorio, pues no tendría sentido proferir decisiones que carecieran de instrumentos para exigir su cumplimiento.

Por tal motivo, los efectos jurídicos del acto administrativo adquieren un papel importante en la ejecución de la decisión administrativa, toda vez que las autoridades cuentan con diferentes herramientas jurídicas y materiales para hacer exigible el cumplimiento de sus actos, bien sea con la anuencia o la resistencia de sus destinatarios.

Así las cosas, lo primero que debe mencionarse es que la Administración pueda expresar su voluntad por medio de actos unilaterales, bilaterales o multilaterales. Por regla general, lo hace por medio de actos administrativos, que han sido definidos por la doctrina y la jurisprudencia como la manifestación de la voluntad unilateral de la Administración en ejercicio de funciones administrativas, tendente a producir efectos jurídicos³⁰.

Al tener esa connotación de actos jurídicos, cuentan con los presupuestos de existencia, validez y eficacia³¹. Sin embargo, este capítulo solo se centrará en la eficacia como estadio propicio de concreción de las decisiones administrativas, puesto que sobre este elemento la Administración puede ejercer sus facultades de ejecución, exigibilidad y coacción.

Cuando se habla de eficacia se alude a la producción de efectos jurídicos que tiene la manifestación unilateral de la Administración. Por esto solo podrán engendrar dichos efectos cuando se cumpla con el requisito de publicidad en cuestión. Es decir, una vez notificado³², publicado o comunicado, según corresponda a cada acto, este activará sus respectivos efectos³³.

Al estar bajo un contexto de materialización de las decisiones administrativas, las características de los actos administrativos deben ser puestas en consideración. Por esta razón la presunción de legalidad y el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos tienen una incidencia directa en el ejercicio de las competencias de ejecución y coacción de la autoridad.

La presunción de legalidad³⁴ es un atributo que se predica de todos los actos administrativos, puesto que no podrían hacerse ejecutables bajo un estado de inseguridad jurídica e ilegalidad. Este elemento se deriva del sometimiento de todas las actuaciones estatales al ordenamiento jurídico. Por tanto, quien tiene la carga de probar y desvirtuar la legalidad del acto es el que alega su ilegalidad, y solo éles quien debe ponerle de presente al juez las razones que fundamentan la contradicción del acto respecto del ordenamiento jurídico³⁵.

Esa presunción le permite a la Administración materializar sus decisiones, agilizar su ejecución y dinamizar su campo de acción, ya que existe certeza y confianza en que el acto administrativo cumple con todos los presupuestos de validez. De este modo, la eficacia se encuentra soportada en la legalidad del acto que se pretende ejecutar, pues hay una relación inescindible entre ellos, pero diferenciada.

Respecto al carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, la jurisprudencia y la doctrina han dado diversas definiciones sobre estos conceptos. Por eso es necesario establecer con claridad cuál es el trasfondo de cada uno de ellos. Antes de esto, se debe traer a colación la noción de firmeza³⁶ de los actos administrativos, que ha sido entendida como “el punto límite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento primario a partir del cual se presume la plena configuración de la legalidad de la decisión, y emana la obligación constitucional y legal de hacer cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa”³⁷. Entonces, la firmeza del acto representa el momento en que la Administración adquiere potestades para hacerlo exigible y efectivo. De ahí que de la decisión definitiva se desprenda su carácter ejecutivo y ejecutorio.

La ejecutividad del acto administrativo hace referencia a su obligatoriedad, su exigibilidad y en ocasiones a su idoneidad como título de ejecución³⁸. Por tanto, es la condición que tiene el acto para ser exigido o cumplido³⁹, siendo evidente su diferencia con la ejecutoriedad, pues esta se encuentra relacionada con la fase de cumplimiento efectivo del acto.

La ejecutoriedad del acto administrativo es la facultad que tiene la Administración para hacer efectivas sus decisiones⁴⁰ utilizando diversas medidas de ejecución o coacción, sin la intervención de terceros o de la función judicial⁴¹. De esta forma, el carácter ejecutorio⁴² de los actos tiene un gran contenido de operatividad y de acción porque se desarrolla la faceta externa del acto, en la que se materializan los fines que este persigue⁴³.

Además se debe subrayar la autonomía que tiene la Administración para hacer efectivas sus decisiones valiéndose de sus propios medios⁴⁴, pues el ordenamiento jurídico de forma expresa o implícita le otorga las herramientas jurídicas necesarias para tales objetivos. La doctrina española ha denominada estas facultades bajo el concepto de autotutela, que hace alusión a que la Administración es capaz de tutelar por sí misma sus derechos e intereses sin necesidad de intervención de los jueces, desde una perspectiva declarativa y ejecutiva⁴⁵. Dicha autonomía le da a la Administración un papel activo y dinámico en la consecución de los fines estatales, pues no depende del actuar de un tercero para concretar sus funciones. En igual sentido, estas características le otorgaron identidad a la función administrativa, porque no debe someterse a otra autoridad para materializar sus decisiones. Este postulado fue producto de una construcción histórica asociada con la evolución de los Estados y la separación de poderes⁴⁶.

Un ejemplo de esa independencia se encuentra en el cobro coactivo⁴⁷, que le da la facultad a la Administración pública para cobrar por sí misma sus obligaciones fiscales, sin necesidad de acudir a un juez para hacer efectiva la exigibilidad de esas acreencias. Ese poder exorbitante recae en las autoridades administrativas, porque no se puede supeditar el ejercicio de la función administrativa al ejercicio de la función judicial, pues ambas gozan de independencia y autonomía. Desde un punto de vista práctico, sería ineficiente, engorroso y desgastante acudir a otra autoridad para hacer válidas las decisiones de la función administrativa. Sin embargo, para que puedan ejercerse esas facultades de cobro coactivo, la autoridad debe tener certeza de que cuenta con un título ejecutivo habilitante, es decir, que contenga una obligación clara, expresa y exigible. Esto sirve como garantía de imparcialidad y ausencia de arbitrariedad.