Читать книгу Reformas constitucionales inconstitucionales:  Los límites al poder de reforma - Yaniv Roznai - Страница 12

El tema central de esta obra es la naturaleza y el alcance del poder de reformar las constituciones: los poderes de reforma constitucional. ‘Constitución’, en este libro, se usará en un sentido estricto del término, es decir, como el conjunto de principios y reglas que típicamente se incorporan en un documento jurídico escrito, o a una serie de documentos que establecen y regulan los diseños institucionales básicos de una nación, así como donde se expresan sus valores más duraderos¹. No todos los Estados tienen constitución y, en consecuencia, no todos son Estados constitucionales. Algunas constituciones lo son apenas nominalmente, existen solo por cuestiones ‘cosméticas’ y carecen de eficacia real. Otras, aun cuando se encuentran sintonizadas con la realidad política, son una herramienta para fortalecer el poder del gobierno en lugar de limitarlo a través de la imposición de reglas². Este libro se centrará esencialmente en aquellos sistemas constitucionales que pueden enmarcarse dentro del contexto del constitucionalismo contemporáneo, el cual puede identificarse hoy en día por cumplir ciertas condiciones, entre las que se encuentran: el reconocimiento del pueblo como fuente de toda autoridad gubernamental, la supremacía normativa de la constitución, la existencia de una regulación y de límites al poder del Estado, así como el apego al Estado de Derecho y el respeto por los derechos fundamentales³. Este texto también se enfocará en las constituciones que rigen a nivel nacional y no en aquellas de los estados que hacen parte de federaciones⁴.

Las constituciones cambian con el tiempo y dicho cambio puede ocurrir de numerosas maneras⁵. Puede ocurrir en la esfera social, por fuera del derecho constitucional positivo, cuando de manera “gradual se modifica el orden y la importancia de los factores constitucionales […] así como sus normas”⁶. Los textos constitucionales también pueden ser modificados por medio de los procedimientos de reforma que se estipulan en ellos mismos. Aquí, el término ‘reforma constitucional’ se referirá a aquellas enmiendas formales aprobadas por la vía del procedimiento previsto para ello, esto es, no a cualquier cambio de naturaleza constitucional⁷. Lo anterior no pretende negar que los cambios constitucionales de gran importancia también pueden ocurrir por fuera del proceso formal de reforma. De hecho, estos también pueden darse mediante la interpretación judicial o la práctica⁸. Algunos autores argumentan que ciertas interpretaciones hechas por la Corte Suprema de Estados Unidos a su Constitución deben ser vistas realmente como reformas⁹. Para Georg Jellinek, el problema de la reforma constitucional es menos interesante que aquel de las transformaciones que se dan al margen del texto¹⁰. En efecto, una interpretación del texto constitucional puede tener mayores repercusiones que una enmienda formal¹¹. No obstante, las reformas constitucionales formales no solo continúan siendo una de las vías esenciales para el cambio constitucional¹², sino que, como se demostrará, son también la fuente de preguntas muy importantes en la teoría constitucional.

El fenómeno del constitucionalismo moderno emerge en los últimos años del siglo XVIII, primero en las colonias norteamericanas y posteriormente en Europa¹³. En Norteamérica, la primera constitución estatal fue la de Virginia, la cual no incluía cláusulas de reforma. Sin embargo, grandes avances en materia constitucional sucederían poco tiempo después de que fuera expedida la Declaración de Independencia. En efecto, seis de las primeras trece constituciones incorporaron procedimientos especiales de reforma¹⁴. A nivel federal, y desde el inicio de la Convención Constituyente de 1787, fue evidente que era necesario incorporar una cláusula de reforma constitucional. El “Plan Virginia”, diseñado por Edmund Randolph, incluyó una cláusula que permitiría reformas “cuandoquiera que ello parezca necesario”. Cuando se cuestionó la necesidad de incluir una cláusula de reforma, George Mason afirmó que las “enmiendas […] serán necesarias, por lo que es mejor permitirlas de manera fácil y regular en el marco de la constitución, en lugar de confiarlas a la suerte y la violencia”¹⁵. Así, una fórmula que permitiese la posibilidad de reformar la Constitución fue considerada como un ‘principio saludable’ que contribuiría a que la Constitución resistiera la prueba del tiempo¹⁶. Dicho mecanismo se estimó necesario, especialmente, a la luz de la imposibilidad de reformar los Artículos de la Confederación: para su reforma se requería el consentimiento o la unanimidad de todos los estados¹⁷. Como lo describe James Madison en El Federalista n.º 43, el mecanismo elegido para las reformas constitucionales plasmado en el artículo V de la Constitución “es una salvaguarda contra la extrema facilidad que llevaría a que la Constitución fuese texto muy mutable y, así mismo, contra la extrema dificultad que podría perpetuar sus carencias probadas”¹⁸. El artículo V es conocido, desde entonces, como “la piedra angular del Arca”¹⁹ o la “medicina de la constitución” (Constitution’s vis medicatrix)²⁰. Además, se afirmó que la idea de incluir un mecanismo especial de reforma dentro de la misma Constitución es “una de las principales contribuciones de Estados Unidos a la ciencia política”²¹. Este es, hoy en día, un método constitucional con reconocimiento universal²².

Existen muchas razones clave por las cuales se entiende que los mecanismos de reforma son imprescindibles. En primer lugar, las constituciones deben tener la capacidad suficiente para responder a los varios cambios que pueden ocurrir en el futuro en el plano político, económico y social, entre otros. Las constituciones que no permitan dicha adaptación corren el riesgo de convertirse en textos irrelevantes²³. Es un hecho que las constituciones que pueden ser reformadas perduran más²⁴. De otro lado, las cláusulas de reforma constitucional pueden convertirse en “válvulas de escape”²⁵ de una nación al generar métodos pacíficos para el cambio sin necesidad de recurrir a revoluciones violentas. Adicionalmente, las constituciones son hechas por “hombres y no por dioses”²⁶, por lo que el proceso de reforma permite la corrección de las imperfecciones, fallas o deficiencias que van siendo reveladas por el tiempo, la práctica y la experiencia, y que no son otra cosa que el reflejo de la falibilidad de la naturaleza humana²⁷. Finalmente, los procesos de reforma incrementan la legitimidad de los Estados, en la medida en que una constitución establecida en el pasado e imposible de modificar difícilmente puede ser el reflejo del consentimiento de los ciudadanos sobre quienes rige en la actualidad²⁸.

Si bien las constituciones deben permitir su modificación, ello no significa que deban hacerlo de una manera sencilla. Al establecer ‘las reglas del juego’, la constitución debe ser lo suficientemente estable como para permitir a los participantes anticipar las consecuencias de sus actos. Además, toda vez que las reglas de enmienda permiten la distinción entre las normas constitucionales y la legislación ordinaria, ellas son vitales para la idea misma del constitucionalismo²⁹. Una constitución extremadamente flexible y que permita cambios frecuentes puede minar la estabilidad y la certeza del orden constitucional y puede, en última instancia, subvertir la idea auténtica del constitucionalismo³⁰. Un procedimiento extremadamente sencillo de reforma pone en riesgo de destrucción, por parte de mayorías eventuales, las instituciones y principios fundamentales, ante la fascinación de una nueva idea constitucional, y –en conjunto con los intereses políticos de corto plazo y el riesgo que significan las mayorías cualificadas– puede dar lugar a un uso equivocado del poder de reforma³¹. Además, la extrema flexibilidad constitucional se asocia empíricamente con un riesgo elevado de desaparición de la constitución misma³².

Las fórmulas de reforma son pues importantes para lograr un balance entre estabilidad y cambio³³. Por esta razón, las reglas para la reforma han sido del interés de los expertos en la economía constitucional y de los teóricos de la elección colectiva³⁴. Sin embargo, la “regla de cambio”³⁵ no es simplemente un mecanismo técnico para lograr dicho balance. Por ejemplo, en el contexto de Estados Unidos se argumentó que el procedimiento de enmienda incorpora un “microcosmos de los principios fundamentales de nuestra estructura constitucional”³⁶. En efecto, la fórmula de enmienda implica una identidad directa con la naturaleza del sistema constitucional, al ser esta el “lugar de encuentro entre el derecho, la política, la historia y la filosofía”³⁷.