Читать книгу Lecciones de Derecho Mercantil Volumen II - Aurelio Menéndez Menéndez - Страница 125

El elevado coste de las infraestructuras de transporte ferroviario y de los propios vehículos ha servido como fundamento, hasta prácticamente el año 2005, para la consideración del transporte ferroviario como servicio público, explotado en régimen de monopolio por la empresa pública RENFE.

La pérdida de competitividad del sector y las políticas comunitarias orientadas a la creación de un Mercado Único Ferroviario Europeo, provocaron un importante cambio en este sentido, y generaron la adopción de un considerable número de disposiciones legales cuya finalidad no era otra que la liberalización del transporte ferroviario. Se planteaba la necesidad de contar con una industria ferroviaria competitiva y de potenciar su empleo en el transporte de mercancías, siendo necesario acabar con la etapa de monopolios y de consideración de este tipo de transporte como un servicio público. Para ello, se hacía imprescindible separar, por un lado, la infraestructura; por otro, el servicio; y, por último, el control, pues no puede olvidarse, como acertadamente se ha apuntado, que la concepción clásica del servicio público conculca no solo las cuatro libertades comunitarias, sino las exigencias establecidas por el Derecho Europeo de la libre competencia.

Se pretende, por otro lado, lograr la convivencia perfecta entre la liberalización del sector y las garantías en cuanto a la seguridad y calidad en la prestación de los servicios de transporte ferroviario, intentando, además, que realización de dicha actividad en régimen de libre competencia no genere una elevación de los costes que han de satisfacer los viajeros.

La primera norma comunitaria, en este sentido, fue la Directiva 91/440/ (CEE), de julio, sobre desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, que sin pronunciarse sobre si los servicios de transporte debían ser de titularidad pública o privada, impuso la separación contable de las infraestructuras y de los servicios. A ella siguieron la Directiva 95/18/(CE), del Consejo, de 19 de junio, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 95/19/(CE), de 19 de junio, sobre la adjudicación de las capacidades de las infraestructuras ferroviarias y la fijación de los correspondientes cánones de utilización.

A pesar de la importancia de estas disposiciones, no tuvieron el efecto deseado, por lo que se aprobó el Primer Paquete ferroviario, formado por cuatro directivas que tenían como objetivo primordial la regulación de las infraestructuras ferroviarias y facilitar que las empresas que quisieran operar en el sector del transporte ferroviario pudieran acceder a dichas infraestructuras en condiciones de igualdad, transparencia y objetividad, garantizando, en todo caso, la seguridad del transporte ferroviario (son las Directivas 2001/12/(CE), 2001/13/(CE), 2001/14/(CE) y 2001/16/ (CE), todas ellas de 26 de febrero).

Fruto de los trabajos llevados a cabo para la elaboración del Libro Blanco «La política europea del transporte de cara al 2010», de 2001, se aprobó el Segundo Paquete ferroviario, cuyo objetivo era la consecución de un espacio europeo ferroviario integrado (Directivas 2004/49/CEE, 2004/50/ CEE y 2004/51/CEE, todas de 29 de abril, y Reglamento 881/2004, de la misma fecha).

El Tercer Paquete ferroviario, centrado en la consecución de la apertura del mercado, tuvo su origen en el Libro Blanco «Proseguir la integración del sistema ferroviario europeo: el tercer paquete ferroviario», de 2004. Destaca, el Reglamento CEE N.º 1371/2007, de 23 de octubre, sobre derechos y obligaciones de los viajeros de ferrocarril y las Directivas 2007/58/ (CE) y 2007/59/(CE).

Parte de los objetivos liberalizadores propuestos se consiguieron con la Directiva 2012/34/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre, por la que se establece un espacio ferroviario europeo. Sin embargo, no parecía ser suficiente, por lo que la Comisión Europea anunció el 30 de enero de 2013, el denominado Cuarto paquete ferroviario, con el que se pretendía la reforma de los anteriores con el objetivo de potenciar el papel del ferrocarril, en aras de conseguir la plena apertura de los mercados ferroviarios nacionales para el tráfico de viajeros, en 2019. En este sentido, en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril, destaca la aprobación de los denominados pilares técnicos y políticos del Cuarto Paquete, compuestos por Directiva 2016/2370/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016 y el Reglamento 2016/2338/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016. De necesaria referencia, igualmente, la Directiva 2016/797/UE, de 11 de mayo de 2016, sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea, y el Reglamento 2016/796/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea.

En nuestro ordenamiento jurídico, el hito en la materia lo constituyó la Ley 39/2003, de 17 de noviembre del Sector Ferroviario (LSF) y su Reglamento aprobado por Real Decreto 2387/2004, de 30 de noviembre (RSF). La primera, como apuntábamos en la Lección 36, ha sido expresamente derogada por la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, con la que se ha incorporado a nuestro ordenamiento la denominada Directiva RECAST, de 2012. El segundo, debe entenderse, hasta tanto se apruebe la norma de desarrollo de la nueva Ley, derogado en todo aquello en lo que la contradiga.

No podemos olvidar, además, la Ley de libre prestación de servicios de 2009, ni la de Economía Sostenible, de 2011. Destacan, también, el Real Decreto-ley 12/2012, de 20 de julio, por el que se adoptan medidas en materia de infraestructuras y servicios ferroviarios; y los artículos 34 a 38, del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, por el que se establecen medidas de apoyo al emprendedor y estímulo del crecimiento y del empleo, este último acogiendo las pretensiones del legislador comunitario en orden a conseguir la plena liberalización del transporte ferroviario, de mercancías y, especialmente, porque aún quedaba por hacer, de viajeros, en 2019, conforme a las exigencias previstas en el Reglamento Europeo de 14 de diciembre de 2016; el Real Decreto 627/2014, de 18 de julio, de asistencia a las víctimas de accidentes ferroviarios, y el Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria, modificado por Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre; el Real Decreto-ley 23/2018, de 21 de diciembre, por el que se incorpora a nuestro ordenamiento, parcialmente, el cuarto paquete ferroviario en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias; y el Real Decreto 929/2020, de 27 de octubre, con idéntica finalidad que el anterior, en lo que se refiere a seguridad operacional e interoperabilidad ferroviarias.

El fortalecimiento del mercado ferroviario europeo, todos los esfuerzos que, como puede deducirse de los párrafos anteriores, se han llevado a cabo para mejorar su competitividad, han sufrido un importante varapalo como consecuencia de la pandemia. Tanto es así que, en tramitación, se encuentra la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establecen medidas en favor de un mercado ferroviario sostenible a la vista de la pandemia de COVID-19 (COM(2020) 260 final, Bruselas, 19 de junio de 2020). Algunas previsiones se han incluido, para situaciones de emergencia que afecten al sector que analizamos, en virtud del Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre.

A pesar de la liberalización que se consigue con las disposiciones citadas y, especialmente, con las recientes reformas de la Ley del Sector Ferroviario, no podemos dejar de reseñar el importante elenco de facultades que la misma atribuye a la Administración. Así, la Dirección General de Transporte Terrestre, a la que se encomienda el otorgamiento de autorizaciones y títulos habilitantes, así como las labores de inspección. La Administración de Infraestructuras ferroviarias (ADIF), que ha reemplazado a RENFE en la administración y gestión de infraestructuras, construcción de otras nuevas y adjudicación de la capacidad de infraestructura. RENFE-operadora, será el organismo público encargado de la prestación del servicio. El Comité de Regulación Ferroviaria y Aeroportuaria, será, por último, el organismo encargado de garantizar la pluralidad de operadores, controlar el mercado y resolver los conflictos que puedan surgir en el mismo.