Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 11

5.1. Tradycyjne funkcje ekonomiczne finansów publicznych

Funkcja finansów publicznych stanowi istotę, najważniejszy cel, zadanie, które ma realizować państwo poprzez operacje środkami publicznymi (środkami finansowymi na cele publiczne).

Finanse publiczne w każdym ustroju społeczno-politycznym spełniają różne funkcje ekonomiczne i polityczne. Są one ze sobą ściśle powiązane i można je oddzielić tylko np. w celach dydaktycznych.

Tradycyjnie funkcje ekonomiczne finansów publicznych, według XX-wiecznego ekonomisty zajmującego się finansami publicznymi, Richarda Musgrave’a, dzielą się na:

1) stabilizacyjną, w ramach której państwo powinno zapewnić stan pełnego zatrudnienia przy stabilnych cenach; funkcja ta polega na oddziaływaniu na koniunkturę gospodarczą, przeciwdziałaniu jej wahaniom poprzez wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących automatyczne oddziaływanie na równowagę gospodarczą;

2) alokacyjną, polegającą na oddziaływaniu przez państwo na kierunki alokacji zasobów w gospodarce poprzez nabywanie dóbr oraz pośrednio, poprzez nakładanie obciążeń podatkowych czy też podział czynników produkcji (pracy i kapitału) między różnorodne zadania, umożliwiającym podniesienie poziomu społecznej zamożności. Alokacja jest dokonywana zasadniczo za pośrednictwem mechanizmów rynkowych, zwłaszcza cen, jednakże zakłócenia tych mechanizmów państwo neutralizuje w drodze interwencji. Funkcja ta ma umożliwić realizację celów tzw. magicznego czworoboku: wysokiego poziomu zatrudnienia, ograniczenia inflacji, równowagi bilansu płatniczego oraz stałego wzrostu gospodarczego;

3) redystrybucyjną, dotyczącą podziału wytworzonych dóbr między członków społeczności według określonych kryteriów; zwłaszcza rozmieszczenie zasobów (dochodu i majątku) powinno się odbywać wedle kryterium podstawowych potrzeb, wkładu jednostki w proces produkcji (wydajności) i równych szans w dostępie do dóbr i usług.

5.2. Współczesne funkcje finansów publicznych

Współcześnie w gospodarce rynkowej funkcje finansów publicznych ujmuje się nieco szerzej. Ich podziały krzyżują się i nie są jednoznaczne. Poniżej zostaną przedstawione najważniejsze z nich.

Funkcja fiskalna (alimentacyjna) – polega na dążeniu do gromadzenia dochodów do budżetów publicznych oraz zapewnienia odpowiednio wysokich wpływów, umożliwiających dostarczanie budżetom publicznym wystarczających środków na realizację ustawowych zadań podmiotów publicznych. Funkcja ta jest pierwotną, najstarszą funkcją finansów publicznych. W początkowym okresie istnienia państwa, gdy gospodarka pieniężna się rozwijała, wyrażała ona konieczność uzyskania odpowiednich środków pieniężnych w wysokości niezbędnej do pokrycia wydatków panującego. W antycznym Rzymie środki pieniężne były zbierane do dyspozycji imperatora (w specjalnym koszu, stąd pochodzenie łacińskiego słowa fiscus). W ustroju feudalnym na plan pierwszy wysuwały się cele związane z działaniem administracji, wojska i obsługą długu publicznego. Wraz z rozszerzeniem potrzeb publicznych wyznaczających zadania do sfinansowania i oddzieleniem zasobów panującego od środków publicznych ważne stało się nie tylko czerpanie środków pieniężnych, ale również ich podział, kierowanie określonych wielkości tych środków na poszczególne, niezbędne zadania państwa oraz ustalanie sposobów tego podziału.

Funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza) – jest ona ściśle związana z funkcją fiskalną i stanowi jej kontynuację. Należy ją rozumieć jako świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i rozdzielania (przemieszczania) środków pieniężnych w państwie. Podział (redystrybucja, alokacja, rozdysponowanie) środków pieniężnych odzwierciedla w pełni dwustronny charakter finansów publicznych w myśl historycznego stwierdzenia, że: „nie po to gromadzi się pieniądz, aby go posiadać, lecz by wydać”. Funkcja redystrybucyjna jest podstawową funkcją finansów publicznych, najpełniej ujmującą ich istotę; istnieje jako obiektywna konieczność, wynikająca z wykorzystania dochodu narodowego nie tylko tam, gdzie on powstaje, i nie tylko przez te jednostki, które go wytwarzają. Jej znaczenie zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa, rozszerzaniem się zasięgu działania jednostek sektora publicznego, maleje zaś wraz z ograniczaniem jego zadań. Istotną rolę odgrywała ona w gospodarce socjalistycznej; w gospodarce rynkowej nastąpiło ograniczenie jej znaczenia, nie jest ono jednak automatyczne i bezwzględne, może mieć miejsce przy zmniejszeniu ilościowym dochodów i wydatków przepływających przez budżety publiczne, zwłaszcza wówczas, gdy zmniejsza się wysokość obciążeń finansowych podmiotów gospodarczych i osób fizycznych na rzecz tych budżetów. Radykalne ograniczenie redystrybucji lub jej zaniechanie we współczesnych państwach nie jest możliwe, gdyż utrwaliłoby i powiększałoby istniejące w nich dysproporcje rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego, oświatowego itd., prowadząc do naruszenia równowagi systemu społeczno-ekonomicznego i do destabilizacji państwa.

Dysproporcje te wynikają bowiem z nieuchronnego charakteru niedoborów w gospodarce, będących rezultatem niedostosowania potrzeb do środków. Pogłębianiu ich państwo musi przeciwdziałać, dążąc do przetrwania i utrzymania równowagi nie tylko części składowych systemu społeczno-ekonomicznego, lecz także stabilności systemu jako całości.

Istnieje wiele kryteriów klasyfikacji redystrybucji. Ze względu na różnorodność przepływów finansowych można mówić o redystrybucji dokonywanej w płaszczyznach:

– terytorialnej, czyli między regionami i w ramach innych jednostek podziału terytorialnego kraju,

– podmiotowej, a więc między dysponentami środków budżetowych, między podmiotami własności lub krajem i zagranicą,

– przedmiotowej, tj. między sferą produkcji i spożycia, spożycia i inwestycji lub oszczędności, między gałęziami gospodarki,

– czasowej, czyli między kolejnymi, corocznymi budżetami, między interesami długofalowymi a doraźnymi, między pokoleniami w zakresie okresu zapadalności długu publicznego itd.

Optymalny zakres redystrybucji międzyterytorialnej jest istotnym zagadnieniem, który pozostaje nierozstrzygnięty zarówno w teorii finansów i prawa finansowego, jak i w praktyce budżetowej poszczególnych krajów. Przyznając określony zakres samodzielności i dochodów własnych jednostkom samorządu terytorialnego – bez mechanizmów wyrównawczych w drodze zasilania słabszych ekonomicznie jednostek terytorialnych przez państwo lub w ramach systemu tych jednostek – tworzy się zarazem okoliczności sprzyjające pogłębianiu się zróżnicowania poziomu ekonomicznego, sytuacji finansowej i zamożności ich mieszkańców. Zróżnicowanie sytuacji finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego cechuje kraje słabo rozwinięte. W Polsce dochody własne gmin są szczególnie zróżnicowane.

Najwyższe dochody podatkowe na 1 mieszkańca osiąga od lat gmina Kleszczów (na ten wysoki poziom wpływają podatki uiszczane przez zlokalizowaną na terenie gminy kopalnię Bełchatów), jedne z najniższych zaś – m.in. gminy Turośl, Przytuły, Radgoszcz.

Zróżnicowane są również proporcje międzyregionalne i podziały dochodów własnych na mieszkańca w powiatach. Najwyższe proporcje dochodów występują w województwie mazowieckim (przed wydzieleniem ze statystyki regionalnej m.st. Warszawy), najniższe – w województwie lubuskim. Wyrównywanie możliwości rozwoju ekonomicznego terytoriów jest we współczesnych cywilizowanych państwach obiektywną koniecznością. Źródła dochodów są bowiem – w wyniku różnorodnych czynników o charakterze obiektywnym, często przypadkowym – nierównomiernie zlokalizowane w skali kraju. Nie powinno to obciążać wyłącznie jednostek lokalnych i ich mieszkańców, państwo nie może pozostawiać części swych obywateli poniżej pewnego poziomu usług publicznych. Silne zróżnicowanie zaspokojenia potrzeb, uprzywilejowanie niektórych regionów i mniejszych jednostek lokalnych może bowiem tworzyć niebezpieczeństwo napięć społecznych oraz utrudniać procesy decentralizacji. Z drugiej strony, dofinansowanie, zwłaszcza przez państwo, osłabia motywację do podejmowania aktywności przez władze lokalne w kierunku zwiększania dochodów własnych poprzez np. tworzenie nowych miejsc pracy, poszukiwanie inwestorów, redukcję kosztów administracyjnych czy usprawnianie obsługi przedsiębiorców.

Niestety nie da się stworzyć optymalnego, idealnego wzorca, który pozwoliłby wyrównywać lub różnicować warunki działania lub/i skutki dysproporcji rozwoju gmin czy regionów oraz społeczny zakres pokrycia potrzeb. Wydaje się, że zakres ten wyznacza, z jednej strony, forma i rozmiar obiektywnego zróżnicowania (np. naturalne warunki geograficzne, uwarunkowania historyczne, gęstość zaludnienia, stan uprzemysłowienia, sieci komunikacyjne), z drugiej – stopień decentralizacji finansowej, określony w subiektywnych decyzjach ustawodawcy i wynikający z celów politycznych, jakie chce osiągnąć w danym okresie władza państwowa, przy czym zwiększony stopień samodzielności finansowej powoduje konieczność większego wyrównania oraz zwiększonego nadzoru nad wykorzystaniem środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zmniejszenie zróżnicowań między regionami Unii Europejskiej jest podstawowym celem interwencji polityki spójności we Wspólnocie. Według Traktatu Rzymskiego: „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju, poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenia zacofania mniej uprzywilejowanych regionów”.

Zakres redystrybucji mierzy się w Unii Europejskiej (przez Eurostat) poprzez różne wskaźniki, a najbardziej popularnym jest wskaźnik wydatków oraz dochodów w stosunku do PKB (zob. Rysunek 1).

Rysunek 1. Dochody i wydatki jako % GDP (PKB) w 2016 r. w krajach UE

Funkcja stymulacyjna (bodźcowa, interwencyjna) polega na oddziaływaniu na stosunki społeczne lub ekonomiczne poprzez zachęcanie, za pomocą instrumentów finansowych, do określonego działania lub zaniechania w kierunku oczekiwanym przez podmioty publiczne. Funkcja ta jest pochodną funkcji redystrybucyjnej, jej bardziej złożoną formą. Przejście od polityki liberalnej państwa do polityki interwencyjnej oznaczało odejście od alimentacji państwa oraz neutralnego finansowania i prostego podziału finansów publicznych do ich aktywnego wykorzystania dla świadomego wpływania na procesy gospodarcze i społeczne, korekty tych procesów za pomocą bodźców negatywnych lub pozytywnych, wyrażanych w formie transferów pieniężnych. Władcza redystrybucja współcześnie zmienia swój charakter i staje się funkcją władzy politycznej, środkiem realizacji celów gospodarczych, społecznych lub politycznych, służy utrzymaniu i rozszerzeniu władzy politycznej. Kontynuacją funkcji stymulacyjnej jest funkcja polityczna.

Funkcja ewidencyjno-kontrolna (informacyjna, sygnalizacyjna) znajduje wyraz w ewidencji oraz kontroli przebiegu zjawisk gospodarczych i procesów finansowych, dokonywaniu ich analizy, podejmowaniu stosownych środków w celu inicjowania procesów rzeczowych i operacji finansowych oraz zapobieganiu niepożądanym przez władze publiczne zjawiskom. Funkcja ewidencyjno-kontrolna umożliwia realizację pozostałych wymienionych funkcji ekonomicznych, jest niezbędna do wykonywania funkcji politycznej. Pieniężne ujęcie procesów rzeczowych stwarza możliwość statystycznego, rachunkowego ewidencjonowania przebiegu tych procesów, ich rodzajów i rozmiarów, dokonywania kontroli i analizy operacji finansowych. Dostarczone na tych podstawach informacje stanowią przesłankę podejmowania celowych, optymalnych decyzji przez organy władzy i administracji finansowej.

Funkcja polityczna wyraża się w kształtowaniu, przekształcaniu, wpływaniu na rzeczywistość społeczno-gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze publiczne. Z funkcją polityczną wiąże się zarządzanie publiczną gospodarką finansową, podejmowanie świadomej działalności przez podmioty publiczne, która polega na wyborze, ustalaniu i realizacji określonych celów za pomocą dobranych operacji finansowych. Cele polityki finansowej są wyznaczone przez cele polityki społeczno-gospodarczej państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i są ich odbiciem. Cele te są więc różne, zmieniają się w kolejnych formacjach społeczno-politycznych, epokach historycznych, fazach rozwoju państwowości czy w poszczególnych latach. Są one określane w programach wyborczych partii politycznych, w dokumentach programowych partii rządowych, uchwalonych często następnie przez parlament, w ratyfikowanych umowach międzynarodowych, a nawet wyrażane są w wypowiedziach polityków. Zdarza się, że wynikają one nie z publicznych dokumentów lub wypowiedzi, lecz z obowiązującego prawa lub bezpośrednio z faktycznego przebiegu procesów gospodarczych i społecznych oraz działań podmiotów publicznych.