Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 12

Pojęcie „sektor finansów publicznych” do polskiego prawa wprowadziła ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. Pierwotnie określenie to obejmowało organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne, państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieobjęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub w części, z wyjątkiem: przedsiębiorstw państwowych, banków państwowych oraz spółek prawa handlowego.

Organizację Krajowego Rejestru Sądowego określa natomiast ustawa z 20 sierpnia 1997 r., która weszła w życie w 2001 r. Rejestr ten składa się z rejestru przedsiębiorców, rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz rejestru niewypłacalnych dłużników. Prowadzą go sądy rejonowe (sądy rejestrowe).

!

Sektor finansów publicznych to zbiorowość jednostek prowadzących publiczne, niekomercyjne operacje finansowe, w celu realizacji zadań publicznych, stanowiąca wyodrębnioną organizacyjnie część sektora publicznego.

W ustawie o finansach publicznych został wyznaczony zakres sektora finansów publicznych, który począwszy od 2001 r., ulega dostosowaniu do wymagań międzynarodowej statystyki.

Międzynarodowe standardy statystyki finansowej i rachunków narodowych określone są przez:

1) Międzynarodowy Fundusz Walutowy jako Zasady Statystyki Finansów Publicznych GFS 2014,

2) Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 2010), oparty na systemie Rachunków Narodowych ONZ (SNA 2008).

!

W Unii Europejskiej ESA 2010 stanowi jednolitą metodologię powszechnych standardów, definicji, klasyfikacji, zasad księgowości i rachunkowości, które należy stosować przy sporządzaniu zestawień (w formie dokumentów sprawozdawczych), przekazywanych przez państwa członkowskie Europejskiemu Urzędowi Statystycznemu (Eurostat).

Mają one na celu zapewnienie porównywalności danych sprawozdawczych państw członkowskich. Według metody stosowanej w UE od września 2014 r. dane na temat sektora instytucji GG opracowywane są zgodnie z wymienionym wyżej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. (ESA 2010).

Podstawowym określeniem występującym w statystyce SNA, GFS i ESA jest jednostka instytucjonalna (ang. Institutional Unit), czyli podmiot prowadzący działalność komercyjną (wytwarzający dobra lub prowadzący usługi), posiadający samodzielność w zakresie podejmowania decyzji i możliwość sporządzenia pełnej dokumentacji księgowej.

Sektor instytucji stanowi grupa jednostek o szczególnym rodzaju działalności. Są to:

– przedsiębiorstwa nieprowadzące działalności finansowej,

– instytucje finansowe i ubezpieczeniowe,

– instytucje rządowe i samorządowe (ang. General Government – GG),

– gospodarstwa domowe,

– instytucje działające na rzecz gospodarstw domowych, nienastawione na zysk (ang. non-profit serving households),

– zagranica.

Instytucje rządowe i samorządowe (GG) to podmioty, których działalność finansowana jest z obowiązkowych danin, przekazywanych przez jednostki należące do innych sektorów, przeznaczonych na spożycie indywidualne i ogólnogospodarcze oraz które dokonują redystrybucji i gospodarują dochodami i majątkiem narodowym.

Według ESA 2010 kwalifikacja jednostek instytucjonalnych do sektora GG lub podmiotów rynkowych dokonuje się na podstawie „kryterium działalności produkcyjnej” (rodzaju działalności). Mianowicie, jeżeli jednostka prowadząca działalność produkcyjną pod kontrolą sektora instytucji GG osiąga wskaźnik przychodów ze sprzedaży do kosztów produkcji powyżej wskaźnika 50% jest jednostką rynkową. Ocena prawidłowości kwalifikacji takiej jednostki powinna być wzmocniona kryterium jakościowym – jeżeli sprzedaje ona swą „produkcję” wyłącznie w sektorze GG i nie konkuruje z producentami lub usługodawcami prywatnymi jest kwalifikowana do sektora GG lub gdy sektor GG ma jednego dostawcę i sprzedaje on mniej niż 50% swej produkcji lub usług poza sektorem GG jest kwalifikowany także do sektora GG. Ponadto jeśli jednostka nie ma bodźców, by dostosować podaż w celu osiągnięcia zysku do działania w warunkach rynkowych, jest jednostką sektora GG.

W polskim prawie (według ustawy o finansach publicznych) sektor GG jest zbliżony do sektora finansów publicznych, różni się jednak w stosunku do niektórych elementów (por. niżej). Podstawowym bowiem kryterium kwalifikacji jednostek do sektora finansów publicznych jest ich forma organizacyjna i decyzja organu dokonującego kwalifikacji, a nie rodzaj prowadzonej działalności.

Ze względu na konieczność zbliżenia polskich pojęć i podziałów do obowiązujących w Unii Europejskiej oraz dostosowania ich do zasad statystyki i rachunkowości budżetowej określonej w ESA 2010, stopniowo zostaje zmieniana również metodologia polska i kwalifikacja przynależności do sektora oraz podziały podmiotów polskiego sektora finansów publicznych.

System rachunków i statystyk stosowany w Unii Europejskiej wyznacza zakres sektora publicznego w prezentacjach Polski na potrzeby zewnętrzne – sprawozdawczości MFW czy w Programach Konwergencji w ramach UE. Istotne są również skutki w zakresie szacowania u poszczególnych jednostek i agregowania wielkości deficytu i długu publicznego w ramach sektora finansów publicznych (por. rozdz. III). Poniżej przedstawiony podział podmiotowy, zawarty w ustawie o finansach publicznych jest w zasadzie zgodny i stopniowo dostosowywany do metodologii ESA 2010. Problematyczne są na przykład następujące kwalifikacje:

– otwarte fundusze emerytalne (OFE) – były podmiotami należącymi do sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale według metodologii polskiego prawa są obecnie klasyfikowane poza tym sektorem (w decyzji Eurostatu z 2004 roku zostało przyznane prawo do korzystania do marca 2007 roku z okresu przejściowego w dostosowaniu klasyfikacji tych funduszy do metodologii UE, po tym okresie zaklasyfikowane zostały poza sektorem; od 2017 roku wyłączono część środków OFE w 25% na Fundusz Rezerwy Demograficznej, który stanowi część sektora finansów publicznych);

– Agencja Rynku Rolnego – nie wchodzi w skład sektora GG, podczas gdy jest kategorią sektora finansów publicznych działającą w formie agencji wykonawczej;

– Krajowy Fundusz Drogowy i Fundusz Kolejowy i inne fundusze BGK – zgodnie z wymogami ESA powinny być uznane za element sektora, podczas gdy w systemie polskim nie stanowią podmiotów tego sektora;

– instytuty badawcze – jako mające dużą samodzielność finansową nie powinny być, według zasad ESA 2010, włączone do sektora publicznego, zostały więc wyłączone w 2010 roku;

– poza sektorem GG według metodologii ESA 2010 klasyfikowany jest Polski Klub Wyścigów Konnych;

– w sektorze GG znajdują się PKP PLK SA oraz Spółka z o.o. Przewozy Regionalne.

Jako wydatki sektora GG zarejestrowano również w 2016 roku wypłaty środków gwarantowanych deponentom jednego ze Spółdzielczych Banków, pochodzące ze środków Funduszu Ochrony Środków Gwarantowanych, uzupełnionych jednorazowo z odtworzonych obowiązkowych rezerw banków.

Dane Eurostatu dotyczą operacji finansowych rejestrowanych na zasadzie memoriału (operacje finansowe są rejestrowane w momencie ich powstania, zmiany oraz wygaśnięcia „wartości ekonomicznych”), a nie, jak w systemie prawa polskiego, w ujęciu kasowym (w momencie faktycznego przepływu środków finansowych); różnorodna metodologia zniekształca też obraz zasobów finansowych podmiotów sektora finansów publicznych i utrudnia porównywanie przepływu środków.

Kategorie podmiotów wchodzące w skład sektora finansów publicznych (według ustawy o finansach publicznych):

– organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,

– związki metropolitarne,

– jednostki budżetowe,

– samorządowe zakłady budżetowe,

– agencje wykonawcze,

– instytucje gospodarki budżetowej,

– państwowe fundusze celowe,

– uczelnie publiczne,

– samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

– państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,

– Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze,

– Narodowy Fundusz Zdrowia,

– Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,

– inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego oraz instytutów badawczych.

Przedstawiona ustawowa klasyfikacja została dokonana na podstawie kryteriów:

– statusu ustrojowego danej jednostki,

– charakteru prawnego tej jednostki,

– powiązania z budżetem państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz

– formy organizacyjnoprawnej.

Systematyka ustawowa nie jest więc jednolita i wyczerpująca, gdyż organy władzy i administracji są zarazem jednostkami budżetowymi (z tym że np. minister jest organem, a ministerstwo jednostką budżetową); ZUS, NFZ i inne wymienione wyżej podmioty są równocześnie osobami prawnymi oraz funduszami lub prowadzą gospodarkę funduszową; funduszem jest także Fundusz Emerytalno-Rentowy, administrowany przez KRUS. Zastosowanie w tej klasyfikacji różnych i niejednolitych kryteriów podziału powoduje także nakładanie się dokonanych podziałów.

Działalność budżetowa nie jest jednolita – jednostki korzystające z publicznych środków finansowych będące jednostkami sektora finansów publicznych mogą ją prowadzić za pomocą różnych, przewidzianych prawem metod i form organizacyjnych. Są one określone podobnie, lecz niejednakowo dla sektora państwowego i sektora samorządowego.

Rozróżnienie form organizacyjnoprawnych gospodarki budżetowej ma w niewielkim stopniu charakter obiektywny, wynikający z istoty zjawisk, najczęściej jest rezultatem wyboru władzy publicznej. O ich wyborze decydują w obrębie budżetu państwa dysponenci główni części budżetowych, w odniesieniu do budżetów samorządu terytorialnego – organy stanowiące poszczególnych jednostek samorządowych, dostosowując je do aktualnych potrzeb i możliwości finansowych danych organów.

Jednostki sektora finansów publicznych, które zostały wymienione w ustawie o finansach publicznych, mogą być tworzone i działać tylko w formach organizacyjnoprawnych przewidzianych w ustawach. Regulacje dotyczące części jednostek tego sektora i ich gospodarki finansowej zostały zawarte w ustawie o finansach publicznych, dotyczące zaś pozostałych podmiotów – w odrębnych ustawach.

Szczególną kategorię podmiotów, które nie należą do sektora publicznego, realizują jednak zadania publiczne i mogą korzystać, w różnych formach, ze środków publicznych, stanowią organizacje pożytku publicznego (nienastawione na osiąganie zysku – ang. Non-Profit Organisations). Są one także nazywane jednostkami pozarządowymi. Należą do nich m.in. fundacje, stowarzyszenia czy też organizacje kościelne. Organizacje pożytku publicznego podlegają odrębnym zasadom i regulacjom prawnym.

Bilans finansów sektora publicznego jest to określenie używane w planowaniu i sprawozdawczości budżetowej oraz w uzasadnieniach do projektów budżetu państwa.

W Polsce od 1991 roku bilans finansów sektora publicznego stanowi załącznik lub rozdział do uzasadnienia projektów ustaw budżetowych oraz sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa i obejmuje:

– budżet państwa,

– budżety gmin, powiatów i województw samorządowych,

– fundusze celowe,

– państwową i samorządową gospodarką budżetową.

Poza swym zakresem bilans pozostawia uczelnie publiczne, instytucje kultury oraz liczne podmioty występujące w różnych formach prawnych, o rozmaitych nazwach, wśród których – w odróżnieniu od wymienionych podmiotów – większość posiada osobowość prawną (agencje, fundacje). Inne podmioty z udziałem kapitałowym Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego można określić mianem „pogranicza”, „obrzeża” finansów publicznych. W bilansie sektora publicznego nie zostały także ujęte finanse przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i samorządów. Z tego względu pojawiają się propozycje, aby pojęciem finansów publicznych określać operacje finansowe prowadzone przez budżet państwa i samorządy, gospodarkę pozabudżetową oraz fundusze celowe, podmioty te zaś – jako należące nie do sektora publicznego, lecz sektora budżetowego. Pojęcie sektora budżetowego jest również używane w dokumentach sprawozdawczych NBP.

Ze względu na uczestnictwo Polski w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) istotne jest pojęcie salda bilansu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska znalazła się w III etapie UGW, ze statusem kraju z derogacją. Uwarunkowania instytucjonalne wynikają więc nie tylko z polskiego prawa, ale także z zastosowania procedury nadmiernego deficytu (ang. European Deficit Procedure – EDP). Procedura ta jest związana z wypełnianiem przez poszczególne kraje warunków Traktatu z Maastricht i uruchamiana w określonych sytuacjach ich naruszenia.

W statystyce państwowej występuje inne rozumienie sektora publicznego. Do sektora tego należą jednostki organizacyjne, w których własność Skarbu Państwa lub gminy przekracza 50%. W publikacjach GUS pojawia się także określenie sektora instytucji rządowych i samorządowych, odpowiadające koncepcji GG według ESA 2010.

Jeszcze inny zakres sektora finansów publicznych występuje w definicji Słowniczka Statystycznych Terminów OECD, gdzie do tego pojęcia włączone są finanse banków centralnych (OECD 2004 r., Paryż).