Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 3

1.1. Pojęcie i charakter finansów publicznych

Pojęcie „finanse” towarzyszyło początkom rozwoju państwowości, potrzeb publicznych i gospodarki pieniężnej. Finis (łac. zakończenie) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę należności pieniężnych, a następnie – same płatności. Wraz z rozwojem państwa wzrastał zakres, rozszerzały się metody i tworzono instytucje finansów publicznych. Świadczenia pieniężne, początkowo rzeczowe, uzyskały charakter świadczeń przymusowych. W formach demokratycznych państwa świadczenia na jego rzecz wynikają z obowiązku prawnego.

Współcześnie pojęcie „finanse publiczne” jest zintegrowane z polityką ekonomiczną i socjalną państwa i służy tej polityce. Jednocześnie finanse publiczne oddziałują na procesy ekonomiczne i społeczne. Kreowane są przez reżimy parlamentarne, w Polsce w formie ustawy.

Pojęcie finansów publicznych nie jest definiowane w polskim prawie, chociaż występuje ono w wielu aktach prawnych. W ustawie z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), pojęcie to stanowi tytuł rozdziału X. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej u.f.p.) nie zawiera wprawdzie definicji tego pojęcia, ale wymienia operacje je tworzące.

W nauce finansów i prawa finansowego finanse publiczne są określane różnorodnie, w tym jako:

– zasoby środków finansowych,

– operacje środkami finansowymi, zjawiska i procesy pieniężne,

– gospodarka publicznymi środkami finansowymi (działalność finansowa),

– pieniężna forma podziału produktu krajowego brutto,

– proces gromadzenia i rozdziału (redystrybucji) publicznych zasobów pieniężnych,

– stosunki społeczne powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych.

Wszystkie te określenia oddają dobrze złożoną istotę tego pojęcia. Finanse publiczne są bowiem obiektywną kategorią ekonomiczną, a także prawną i polityczną.

Finanse publiczne mają charakter:

1) dynamiczny – procesy gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokonywania wydatków i rozchodów, czyli gospodarowania środkami pieniężnymi na cele publiczne, zachodzą nieustannie, a środki pieniężne są ciągle w ruchu, ujmowane w coraz szybszym tempie, umożliwiającym obecnie także natychmiastowe transakcje finansowe;

2) dwustronny – z jednej strony za pośrednictwem pieniądza zachodzi pobieranie (gromadzenie, czerpanie, uzyskiwanie) dochodów i przychodów (wpływów, wpłat), z drugiej zaś – rozdysponowanie, podział między różne podmioty i potrzeby społeczne, czyli dokonywanie wydatków oraz rozchodów (wypłat).

Dwustronny charakter finansów publicznych podkreślono w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w art. 216 ust. 1: „Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane [podkreślenie autora] w sposób określony w ustawie”. Cechę tę wyróżnia także ustawa o finansach publicznych (art. 3), modyfikując przepis konstytucyjny: „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem”.

1.2. Publiczne operacje finansowe

W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi (publicznej gospodarki finansowej) zachodzą wielorakie, częstotliwe, stałe, o dwustronnym charakterze publiczne operacje finansowe (procesy, transfery, czynności, przelewy, przenoszenia), służące zaspokajaniu potrzeb publicznych, które można zaliczyć do rodzajów operacji:

1) gromadzenie dochodów i przychodów,

2) wydatkowanie środków publicznych,

3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,

4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,

5) zarządzanie środkami publicznymi,

6) zarządzanie długiem publicznym,

7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego. Zarządzanie przepływami przychodów i rozchodów oraz zarządzanie długiem publicznym, w tym finansowanie deficytów budżetów podmiotów sektora publicznego i zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne, uzupełniają ponadto operacje mające charakter wstępny (przygotowawczy) lub podsumowujący, merytoryczny albo formalny bądź techniczny, jak np. przygotowanie analiz ekonomicznych i wyznaczeń strategicznych, założeń programowych, politycznych, prawa, planów wykonawczych, prowadzenie ewidencji, sprawozdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji finansowej czy obsługi finansowej. Ten szeroki zestaw różnego rodzaju czynności jest określany wspólnym pojęciem „zarządzanie środkami publicznymi”.

W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do publicznych krajowych operacji finansowych należą także rozliczenia (wzajemne transfery środków) z budżetem Unii Europejskiej (budżetem Wspólnot) oraz wspólnotowe operacje finansowe prowadzone przez organy Unii Europejskiej.

1.3. Cechy finansów publicznych

Finanse publiczne odróżnia się i przeciwstawia finansom prywatnym (o charakterze rynkowym). Finanse publiczne w państwach demokratycznych mają następujące cechy:

– są skierowane na realizację interesu publicznego (społecznego) i jego ochronę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych, a nie na maksymalizację zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania władztwa (przymusu) państwowego;

– przy ich wykorzystaniu władza publiczna może łagodzić przebieg cyklu koniunkturalnego w gospodarce i ograniczać turbulencje na rynkach finansowych;

– podstawowym celem publicznej działalności finansowej jest utrzymanie trwałej stabilności systemu finansowego, w tym równowagi fiskalnej w skali państwa (wspólnoty terytorialnej) oraz wartości pieniądza krajowego;

– są tworzone w drodze aktu władztwa państwa lub innych organów publicznych, mających mandat wyborców (legitymizowanych bezpośrednio lub pośrednio w procesie wyborczym);

– ich wielkości i strukturę, jako publicznych środków pieniężnych, ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parlamentarne) lub – z ich upoważnienia – inne podmioty publiczne;

– organy publiczne dysponujące środkami finansowymi są wyposażone w środki przymusu prawnego podmiotu publicznego (państwa lub samorządu terytorialnego) i podporządkowania; nie są to więc z zasady instrumenty dobrowolne;

– metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finansowymi są właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym, związanym ze stosunkami umownymi, mającymi cechę równorzędności uprawnień, podmioty publiczne nie powinny ponadto stanowić konkurencji dla podmiotów rynkowych;

– rozmiarami swymi, co do zasady, przewyższają zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych, choć w coraz większym stopniu globalne, wielonarodowe korporacje i fundusze inwestycyjne dysponują kapitałami o stabilniejszym charakterze i znacznych rozmiarach, często przewyższających krajowe zasoby publiczne.