Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 16

Zadanie państwowe może być wyodrębnione z budżetu państwa lub z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i finansowane w ramach funduszy celowych tworzonych na podstawie ustaw.

!

Fundusze celowe są formą powiązania określonego rodzaju wydatków z określonym rodzajem przychodów, tworząc swego rodzaju odrębne budżety o celowym charakterze. Ich gospodarka finansowa jest prowadzona na podstawie rocznych planów, stanowiących załączniki do ustaw budżetowych.

W polskim prawie, po zniesieniu w 1990 roku kilkudziesięciu państwowych i terenowych funduszy, występowało ich niewiele. Istnieje jednak stała tendencja do reaktywowania tej formy prawnoorganizacyjnej.

Zasady funkcjonowania, charakter prawny i rozmiary funduszy są zróżnicowane i często zmieniane. Podstawowe, jednolite zasady określa ustawa o finansach publicznych, ale przede wszystkim odrębne ustawy dla każdego funduszu. Ujednolicenie ich, ze względu na różnorodność gospodarki poszczególnych funduszy, jest trudna. Działały one jako osoby prawne, obecnie jednak ustawa o finansach publicznych z 2009 roku pozbawiła je w zasadzie osobowości prawnej oraz zlikwidowała fundusze samorządowe, przekształcając w samorządowe osoby prawne.

Państwowe fundusze celowe są według ustawy o finansach publicznych wyodrębnionymi rachunkami bankowymi, którymi dysponuje minister lub inny organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz (stanowią jednostki sektora finansów publicznych, których środki znajdują się na rachunku bankowym, i nie wymagają więc wyodrębnienia organizacyjnego).

Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy, obejmujący wydatki na cele wskazane w ustawie powołującej fundusz. Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane w ramach posiadanych środków finansowych, obejmujących przychody, w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z okresów poprzednich.

Ustawodawca tworzy następujące rodzaje funduszy, klasyfikowane ze względu na zadania przez nie realizowane:

– związane z ubezpieczeniami społecznymi realizujące zadania z zakresu: ubezpieczeń społecznych, świadczeń dla rolników z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, obsługi zadań w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, finansowania kosztów obsługi ubezpieczenia społecznego rolników, finansowania emerytur pomostowych (jest to Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Prewencji i Rehabilitacji, Fundusz Administracyjny i Fundusz Emerytur Pomostowych);

– związane z zadaniami socjalnymi państwa, finansujące zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki przedemerytalne, szkolenia dla bezrobotnych, dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundację części składek na ubezpieczenia społeczne osobom niepełnosprawnym prowadzącym działalność gospodarczą, ochronią prawa pracownicze w razie niewypłacalności pracodawcy (Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej, Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych);

– związane z prywatyzacją przeznaczane na pomoc dla prywatyzowanych (restrukturyzowanych) przedsiębiorstw, na zaspokajanie roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa, rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski (Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców, Fundusz Skarbu Państwa oraz Rekompensacyjny);

– związane z bezpieczeństwem i obronnością kraju realizują modernizację techniczną Sił Zbrojnych, bezpieczeństwo ruchu drogowego, modernizację jednostek organizacyjnych Policji, finansowanie działań w zakresie resocjalizacji osób pozbawionych wolności oraz modernizację przywięziennych zakładów pracy (są to: Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz wsparcia Straży Granicznej, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Aktywizacji Zawodowej Skazanych oraz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, Fundusz Zapasów Agencyjnych);

– związane z nauką, kulturą i kulturą fizyczną, w tym dofinansowania inwestycji sportowych, promowania przedsięwzięć artystycznych, ochrony polskiego dziedzictwa narodowego, rozwoju nauki i technologii polskiej, dofinansowania zajęć sportowych (Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowych dla Uczniów, Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej oraz Fundusz Kredytu Technologicznego).

Odrębnym funduszem celowym jest np. Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.

Są to więc zarówno istotne z finansowego punktu widzenia instytucje finansowe, np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych lub Fundusz Pracy, jak i pomocnicze, o stosunkowo niewielkich źródłach dochodów, jak np. Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz Promocji Twórczości, mogą też opierać się w dużym lub wyłącznym stopniu na dotacjach z budżetu, np. Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS, Fundusz Emerytur Pomostowych, Fundusz Pracy, bądź posiadać własne, wystarczające źródła dochodów, jak np. Fundusz Reprywatyzacji lub Fundusz Promocji Kultury czy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.

Niektóre z dawnych funduszy celowych, posiadających osobowość prawną zostały jej pozbawione w 2012 roku, jak np. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zadania przez nie realizowane stają się zadaniami Biura Obsługi Funduszu i urzędów marszałkowskich, a mienie przejmuje Skarb Państwa, w imieniu którego działa minister lub dysponent Funduszu bądź marszałek województwa.

Z kolei Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostaje państwową osobą prawną, która stanowi odrębny podmiot sektora finansów publicznych, nie będąc funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są natomiast samorządowymi osobami prawnymi, przy zachowaniu nazwy – fundusz. Gminne i powiatowe Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uległy zaś likwidacji, a ich mienie i środki finansowe zostały wchłonięte przez odpowiednie jednostki samorządowe. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ułatwia obecnie pełne wykorzystanie bezzwrotnej pomocy europejskiej dla przedsięwzięć współfinansowanych z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w ramach perspektywy finansowej Unii Europejskiej, np. przeznaczone zostały na finansowanie budowy i przebudowy obiektów hydrotechnicznych oraz na realizację przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii.

Różnorodne cechy funduszy celowych utrudniają sformułowanie jednolitych zasad dotyczących ich gospodarki finansowej.

Odrębny system finansowy tworzy największy fundusz celowy – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS), utworzony na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dysponentem FUS jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będący podmiotem sektora finansów publicznych – państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Podstawowym źródłem przychodów FUS jest składka na ubezpieczenie społeczne. Jest ona podzielona w zależności od ryzyka ubezpieczeniowego na odrębne składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe. Wpływają one na wyodrębnione, odpowiednie fundusze. Składki są płacone: na ubezpieczenia emerytalne i rentowe – w równych częściach przez pracowników i pracodawców, na ubezpieczenia chorobowe – przez pracowników oraz na ubezpieczenie wypadkowe – przez pracodawców. Część składki na ubezpieczenia emerytalne jest z kolei odprowadzana z FUS do otwartych funduszy emerytalnych (OFE), stanowiących II – kapitałowy filar ubezpieczeń społecznych. Od 2004 roku nastąpiła zmiana zasad refundacji z tytułu przekazania części składek emerytalnych do OFE. Zamiast dotychczasowej dotacji z budżetu Fundusz otrzymuje na ten cel środki w formie przychodów – jako przychody stanowiące refundację z tytułu przekazania składki do OFE. W budżecie państwa wydatki na składki do OFE są księgowane po stronie rozchodów budżetu państwa jako kwota refundacji z tytułu przekazania składek przez ZUS do OFE. Przychodem FUS jest także dotacja z budżetu państwa mająca uzupełniać wydatki FUS do poziomu planowanego. Dotacja jest przeznaczona na sfinansowanie świadczeń zleconych ZUS do realizacji oraz na gwarantowane przez państwo świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Podstawowym rodzajem wydatków Funduszu są emerytury i renty oraz wypłaty zasiłków chorobowych, opiekuńczych, macierzyńskich, pogrzebowych itd.

Fundusz Pracy został utworzony ustawą z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie jego działalność reguluje ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przychody tego funduszu pochodzą z obowiązkowych składek, płaconych przez pracodawców i osoby prowadzące pozarolniczą działalność oraz płatności w ramach budżetu środków europejskich. Wysokość składki jest określana rokrocznie w ustawach budżetowych. Wydatkami są zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki i świadczenia przedemerytalne, środki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, roboty publiczne, aktywizację zawodową absolwentów, programy specjalne, pożyczki dla pracodawców na utworzenie nowych miejsc pracy oraz umorzenia pożyczek dla bezrobotnych. Fundusz Pracy współfinansuje programy Europejskiego Funduszu Społecznego (będącego funduszem strukturalnym Unii Europejskiej).

Szczególnym rodzajem państwowego funduszu o charakterze strategicznym, który jednak nie ma charakteru funduszu celowego i nie stanowi podmiotu sektora finansów publicznych, jest grupa podmiotów państwowych – Polski Fundusz Rozwoju SA. Jest on spółką akcyjną, która powstała z połączenia różnych samodzielnie funkcjonujących organów i instytucji o różnym statusie prawnoorganizacyjnym, której celem jest realizacja inwestycji w polskiej gospodarce, wspieranie rozwoju krajowych firm, które planują ekspansję zagraniczną (w tym eksportowych) oraz inwestorów zagranicznych w tworzeniu przedsięwzięć inwestycyjnych w Polsce. Konsolidacja objęła Bank Gospodarstwa Krajowego z zarządzanymi przez niego funduszami, Agencję Rozwoju Przemysłu, Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, Polską Agencję Inwestycji i Handlu oraz Korporację Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych.

Z uwagi na prawne ograniczenia w tworzeniu funduszy ich rolę w systemie polskiego prawa finansowego przejmowały coraz liczniejsze agencje (jako państwowe osoby prawne) i fundacje. Funkcjonowanie fundacji wymykało się jednak spod kontroli parlamentarnej, co powszechnie było oceniane negatywnie. W ustawie zawarto więc zakaz tworzenia fundacji przez Skarb Państwa (ściślej: ze środków publicznych). Fundacje to instytucje prawne powoływane w celu wyodrębnienia prywatnego majątku oraz środków pieniężnych i przeznaczenia ich na cele publiczne. Środki pochodzące z budżetu państwa lub stanowiące majątek Skarbu Państwa są środkami publicznymi i nie ma potrzeby ich „upubliczniać”.