Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 8

Kryzys gospodarczy i finansowy spowodował wprowadzenie na szerszą skalę, w ramach europejskiego systemu finansowego, specyficznych instrumentów polityki fiskalnej i prawa, mających wzmocnić stabilność tego systemu, nazywanych regułami fiskalnymi.

!

Reguły fiskalne są formą ograniczeń nakładanych na krajowe władze publiczne oraz inne podmioty publiczne, dotyczących instrumentów fiskalnych.

Ograniczenia te są klasyfikowane w literaturze ekonomicznej jako następujące modele:

– bezpośredniego sterowania przez władze centralne (np. udzielania zgód ex ante na zaciąganie zobowiązań finansowych, ścisły nadzór nad tą sferą w zakresie obsługi zadłużenia),

– kooperacji, czyli negocjacji władz centralnych z przedstawicielami samorządu co do form i wielkości parametrów fiskalnych,

– dyscypliny rynkowej, w którym rynek finansowy weryfikuje wiarygodność podmiotów i zastosowanych instrumentów fiskalnych oraz

– stabilizacyjnych reguł fiskalnych, określonych przepisami prawa (również soft law), często o charakterze limitów liczbowych, pozostawiających jednostkom sektora finansów publicznych określoną, choć ograniczoną, swobodę decyzji3.

Stabilizacyjne reguły fiskalne to trwałe ograniczenia (procedury, wytyczne, standardy techniczne), ustanawiane jako limity, progi polityki fiskalnej, których nie należy przekraczać, lub określające docelowe, dopuszczalne wielkości. Występują jako mierniki ilościowe, nazywane też numerycznymi (liczbowymi) lub jakościowe, trwale ograniczające uznaniowość wyborów politycznych decydentów publicznych w podejmowaniu decyzji z zakresu polityki fiskalnej. Ich cechą powinien być długoterminowy charakter.

Reguły fiskalne, których bazą w Unii Europejskiej (UE) są wyznaczenia traktatowe, stanowią jeden z kluczowych elementów tzw. ram budżetowych państw członkowskich Unii Europejskiej. Stosują je wszystkie kraje Unii Europejskiej, choć nie ma w tym zakresie jednolitych krajowych rozwiązań prawnych i polityk fiskalnych4. Reguły fiskalne dotyczą podstawowych wielkości budżetowych: wydatków, dochodów, przychodów oraz salda budżetowego – deficytu budżetowego i długu publicznego, relacjonowanych najczęściej do PKB lub DNB (Dochodu Narodowego Brutto).

Stabilność fiskalna jako zdolność sektora finansów publicznych do kontynuowania polityki fiskalnej bez naruszania międzyokresowego ograniczenia budżetowego sektora publicznego wiąże się przede wszystkim z poziomem deficytu i długu publicznego. W celu zapewnienia stabilności tej polityki wprowadzano prawne warunki ograniczenia budżetowego, które uniemożliwiają powstawanie niebezpiecznych poziomów zadłużenia i rolowanie długu w nieskończoność oraz budowanie finansów publicznych według schematu piramidy finansowej (tzw. schematu Ponziego).

Stosowane od dawna, po 2008 r. w wyniku szoku po kryzysie ekonomicznym reguły fiskalne zostały rozpowszechnione w budżetach publicznych jako ponadnarodowe instrumenty polityki fiskalnej, skierowane do państw lub jako instrumenty krajowe konsolidacji sektora finansów publicznych lub (i) dla podsektorów5.

Traktaty unijne sformułowały wymogi makroekonomiczne, tzw. nominalne (formalne) kwalifikacji państw, w formie kryteriów zbieżności (konwergencji) polityk gospodarczych i finansowych między państwami. Przestrzeganie tych kryteriów jest niezbędnym warunkiem w procesie integracji europejskiej. Pełne członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) jest możliwe po spełnieniu warunków traktatowych – osiągnięciu nominalnych wskaźników i dostosowań realnych. Co najmniej raz na dwa lata władze UE (Rada Ecofin) dokonują ich przeglądu i oceniają na jego podstawie krajowe systemy finansowe.

Kryteria monetarne to wymóg: niskiej stopy inflacji, niskiej długookresowej stopy procentowej oraz stabilności nominalnego kursu walutowego. Traktatowe kryteria (reguły) fiskalne to regulacje dotyczące w szczególności maksymalnych relacji deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB.

Kryteria monetarne odzwierciedlają politykę pieniężną prowadzoną przez niezależny bank centralny. Wykonanie kryteriów fiskalnych należy zaś do obszaru polityki budżetowej rządu i Parlamentu.

Ograniczenie deficytu budżetowego i długu publicznego określane jest od lat 40. XX w. w literaturze ekonomicznej jako możliwość utrzymania w długookresowej perspektywie wyjściowego poziomu relacji zadłużenia do PKB. Obecnie podstawowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej mają charakter ponadnarodowy – obowiązują na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE, art. 126 ust. 1) i Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 r. oraz jego reformy z 2005 r. wszystkie państwa Unii Europejskiej, które tworzą lub docelowo mają utworzyć jeden obszar strefy euro. Wśród nich istotne znaczenie mają budżetowe kryteria konwergencji.

Kryteria te są podstawowymi, klasycznymi już niejako instrumentami i bazą większości europejskich regulacji prawnych, w tym niektórych konstytucji, stanowiącą porozumienie krajów członkowskich, mające wzmocnić finanse publiczne krajów członkowskich i wiarygodność Traktatu z Maastricht – Pakt Stabilności i Wzrostu6.

W ramach Paktu Stabilności i Wzrostu funkcjonują dodatkowe zasady wypełniania powyższych kryteriów, których celem jest wzmocnienie dyscypliny budżetowej. Jednym z nich jest wymóg osiągnięcia bliskiego zrównoważenia budżetu lub nadwyżki budżetowej w sektorze finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej (tzw. ang. MTO – Medium-Term Objective). Roczne saldo strukturalne sektora instytucji GG powinno odpowiadać celowi średniookresowemu dla danego kraju, określonemu w Pakcie, dolny pułap deficytu strukturalnego zaś nie może wynosić ponad 0,5% PKB. W przypadku gdy dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w stosunku do PKB pozostaje poniżej 60% i przy niskim ryzyku utraty długookresowej stabilności finansów publicznych dolny pułap celu średniookresowego może odpowiadać deficytowi strukturalnemu do 1% PKB.

Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach Paktu sformułowano przepis, według którego reguły dotyczące budżetu, zatwierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne z przyjętymi wspólnotowymi zasadami ograniczania deficytu i długu sektora GG.

Polska jako pierwszy kraj wprowadziła do konstytucji 60-procentowy próg relacji państwowego długu publicznego do PKB. Artykuł 216 ust. 5 Konstytucji RP określa bowiem, iż: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.

Tradycyjne ujęcie relacji wysokości państwowego długu publicznego, zawarte w Traktacie z Maastricht oraz w Konstytucji RP, jest również określeniem występującym w ustawie o finansach publicznych. Ustawa wprowadza ponadto instytucję prawną stanowiącą ścieżkę prawną zapobiegającą dojściu do limitu 60% długu do PKB, określoną jako procedury ostrożnościowe i sanacyjne (szerszej w rozdz. III).

Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu Polska przyjęła jako cel średniookresowy deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych (GG) na poziomie 1% PKB. Jest on zgodny z konstrukcją stabilizującej reguły wydatkowej, która występuje w ramach europejskiego sektora GG, wprowadzonej w Polsce od 2014 roku. Reguła ma za zadanie doprowadzić do obniżenia tzw. deficytu strukturalnego do poziomu 1% PKB (w średnim okresie). Przy obliczaniu deficytu strukturalnego nie uwzględnia się wahań cyklicznych, związanych z koniunkturą gospodarczą – w latach wysokiej koniunktury gospodarczej wydatki rosną więc wolniej niż bieżący PKB. Osiągnięcie MTO na poziomie minus 1% PKB pozwolić ma na utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 3% PKB, zarówno w czasie ożywienia, jak i spowolnienia gospodarczego. Aby uzależnić wzrost wydatków publicznych od średniookresowej dynamiki PKB, do wyznaczania poziomu limitu wydatków stosowana jest średnia dynamiki PKB z ośmiu lat (sześciu wcześniejszych lat – „historycznych” oraz szacunku roku bieżącego i prognozy na kolejny rok). Reguła obejmuje większą część sektora finansów publicznych (poza zakresem jej oddziaływania pozostają jednak np. jednostki samorządu terytorialnego).

W ustawie o finansach publicznych wprowadzono reguły fiskalne przeliczające złote z wykorzystaniem średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez NBP i obowiązujących w dni robocze odpowiedniego roku budżetowego oraz po odjęciu kwoty wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym. Stabilizacyjna reguła wydatkowa zawarta w ustawie o finansach publicznych określa progi relacji kwoty wynikającej z przeliczenia (według art. 38a u.f.p.) do PKB na poziomach 43% i 48%. Przekroczenie limitów i spełnienie warunków określonych w ustawie uruchamia mechanizm korygujący, ograniczając tempo wzrostu kwoty wydatków na dany rok budżetowy.

Niezależnie od potencjalnych sankcji samo wprowadzenie prawnych zasad zobowiązujących kraje członkowskie do wzmocnienia krajowych reguł fiskalnych przynosi pewne uspokojenie na rynkach finansowych. Istotna jest również świadomość uczestników rynków ich bieżącego monitorowania w ramach UE7.

Wadą stabilnościowych reguł fiskalnych jest ich nieprzestrzeganie w praktyce wielu krajów i podmiotów sektora finansów publicznych, usprawiedliwiane przedłużającym się kryzysem oraz nieskutecznością ze względów politycznych egzekwowania wymagań i sankcji przewidzianych w rozporządzeniach unijnych. W Polsce wiele reguł wprowadzanych w dokumentach politycznych nie było i nie jest stosowanych (np. „kotwica 30 mld” z 2007 r. czy reguła wzrostu wydatków w tempie nie wyższym niż stopa inflacji plus 1 punkt %, nazywana regułą „Belki”, nieformalnie przyjęta w trakcie przygotowywania projektu budżetu na 2002 r. lub reguła wydatkowa na 2011 r., zawieszona w 2013 r. i zastąpiona, zgodnie z rekomendacjami Komisji Europejskiej, MFW i ministra finansów rozbudowaną stabilizacyjną regułą wydatkową – por. wyżej). Są one też obchodzone, jak np. „złota reguła” zrównoważenia części bieżącej planów budżetowych, przez jednostki samorządu terytorialnego w drodze przenoszenia długu poza sektor finansów publicznych (do spółek komunalnych). W UE także wiele krajów nie przestrzega podstawowych reguł Paktu, jak też reguł krajowych.