Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 4

Od pojęcia finansów publicznych należy odróżnić pojęcie „publiczny system finansowy” (system finansów publicznych) oraz „system publicznego prawa finansowego”. Publiczny system finansowy jest obok rynkowego systemu finansowego częścią systemu finansowego państwa. A system finansowy państwa jest częścią systemu ekonomicznego.

Skuteczna redystrybucja dóbr publicznych wymaga istnienia instytucji politycznych i kolektywnego procesu ustalania polityki. W społeczeństwie demokratycznym wymagany jest konsensus, więc pojedynczy wyborca funkcjonuje w kontekście wyboru grupowego1. Wyborem grupowym jest publiczny system finansowy.

Finanse publiczne i odpowiednio publiczny system finansowy (oraz system prawa finansowego) można podzielić na części (określane też jako dziedziny, działy, segmenty, podsektory, podsystemy, ogniwa), które dotyczą zróżnicowanych podmiotów prawa publicznego, ich statusu prawnego, rodzajów działalności i metod.

Współcześnie tworzone klasyfikacje części systemu finansowego w państwie są niejednolite. Mogą być dokonywane jedynie z pewnym uproszczeniem i według różnych kryteriów. Rozszerzająca się rola rynku finansowego w Polsce w latach 90. ub. wieku spowodowała zmniejszenie się sektora publicznego i odpowiednio finansów publicznych oraz zakresu publicznego systemu finansów publicznych i prawa finansowego.

W systemie finansów i prawa finansowego należy wyróżnić przede wszystkim dziedzinę (podsektor) gospodarki budżetowej i prawa budżetowego. Włączenie jej w pełni do sektora i systemu finansów publicznych oraz prawa finansowego nie wzbudza wątpliwości. Dziedzina ta jest zaliczana do tradycyjnej części finansów publicznych i obejmuje zarówno system budżetowy, jak i pozabudżetowy (parabudżetowy) podmiotów publicznych. Dzieli się następnie na podsystemy:

– dochodów budżetowych,

– wydatków budżetowych oraz

– zarządzania długiem publicznym.

Istotne znaczenie w ramach prawa dochodów publicznych mają dalsze podziały, wyróżniające podsystemy prawa podatkowego i prawa celnego. Stanowią one odrębną dziedzinę prawa finansowego, która dzieli się dalej na prawo materialne i formalne (proceduralne), regulowane przede wszystkim ustawą – Ordynacja podatkowa.

Mając na uwadze kryterium własności (lub układ podsektorów finansów publicznych), w ramach systemu budżetowego można z kolei wyróżnić: system budżetowy państwa i system budżetowy jednostek samorządu terytorialnego.

Z systemem budżetowym państwa jest związany system ubezpieczenia społecznego, który stanowi element polityki społecznej państwa i systemu zabezpieczenia społecznego. Jako zespół zasad dotyczących nabywania prawa do świadczeń na wypadek określonych zdarzeń i gromadzenia środków na ich wypłatę stanowi w zakresie organizacji i finansowania także dział prawa finansowego i finansów publicznych. Fundusze ubezpieczeń społecznych są częścią tego działu w zakresie redystrybucji (gromadzenia i wydatkowania) środków publicznych na finansowanie świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

System finansów (i prawa finansowego) można także klasyfikować według kryterium podmiotowego – tworzą je wówczas podmioty sektora finansów publicznych (zob. pkt 6. Sektor finansów publicznych). W pierwszej wersji ustawy o finansach publicznych sektor finansów publicznych dzielił się na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Obecnie taki podział sektora występuje w dokumentach GUS oraz NBP (np. w bilansie płatnicznym); jest on określany w systemie prawa europejskiego mianem ang. General Government (GG) i obejmuje kategorie: Central, Local i Regional Government oraz Government oraz Social Security Funds.

We współczesnych państwach zachodnich finanse publicznych podmiotów gospodarczych (system finansowy publicznych podmiotów gospodarczych – przedsiębiorstw państwowych, publicznych spółek prawa handlowego z większościowym udziałem podmiotów publicznych, publicznych spółdzielni, fundacji, agencji i innych osób prawnych, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą) i przepisy normujące ich działalność należą do sfery gałęzi „mieszanych” (fr. économie mixte), w tym prawa administracyjnego i handlowego, z uwzględnieniem specyfiki ich statusu jako skomercjalizowanych podmiotów prawa publicznego. Działalność ich jest także regulowana licznymi przepisami prawa publicznego, np. w zakresie zamówień publicznych lub nadzoru założycielskiego oraz obrotu publicznego.

Obowiązujące polskie prawo finansowe z sektora publicznego wyłącza przedsiębiorstwa i banki, instytuty badawcze oraz spółki prawa handlowego, w tym także te, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są akcjonariuszami lub udziałowcami. Dziedzina finansów publicznych przedsiębiorców (spółek prawa handlowego) jest normowana przepisami prawa prywatnego, dlatego też zagadnienie włączenia jej do kategorii finansów publicznych wzbudza kontrowersje i nie może być jednoznacznie rozstrzygnięte.

Kryterium decydującym o tym, czy jednostka instytucjonalna, prowadząca działalność gospodarczą pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządowym (GG), jest rynkowa, według Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 2010), jest kryterium pokrywania 50% kosztów produkcji przychodami ze sprzedaży wraz z dokonaną oceną jakościową tej działalności (por. pkt 6. Sektor finansów publicznych).

Finanse banku centralnego i publiczne prawo bankowe oraz system emisji pieniądza i nadzoru finansowego, system walutowy i dewizowy oraz polityka pieniężna stanowią odrębną dziedzinę finansów publicznych i publicznego prawa finansowego. Pozostają jednak poza sektorem finansów publicznych.

Przyjęte podziały nie są stałe, mają subiektywny charakter i zostały utworzone w niniejszym opracowaniu na potrzeby dydaktyczne na podstawie aktualnego prawa. Zmienia się bowiem zakres finansów publicznych i system finansowy, zwłaszcza dziedzina finansów przedsiębiorstw (spółek) oraz agencji i fundacji publicznych, z których te działające na rynku w celu osiągnięcia zysku nie są w zasadzie podmiotami sektora publicznego.

Poszerzeniu uległa także sfera stosunków prawnofinansowych w zakresie prawa publicznego w związku z przystąpieniem Polski 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej. Stworzyło to potrzebę wyróżnienia odrębnej części (dziedziny) publicznego prawa finansowego, regulującej problematykę unijnych finansów i prawa finansowego.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej spowodowało konieczność przeobrażeń polskiego systemu finansowego. 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi (w krajach Unii Europejskiej stanowi on źródło prawa). Wraz z aktami organów Unii w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji powinien on być uwzględniony w ustawodawstwie krajów członkowskich. Rozwiązania prawne zawarte w tych aktach sprawiły, że konieczne stało się w szczególności szersze ujęcie finansów publicznych, zwłaszcza gospodarki budżetowej, identyfikowanej z pojęciem finansów publicznych. Traktat z 7 lutego 1992 r., zwany potocznie Traktatem z Maastricht lub Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), wraz z treścią Traktatu Akcesyjnego określającego warunki członkostwa Polski w UE, ustalone w 2002 r., powołał Europejski System Banków Centralnych z Europejskim Bankiem Centralnym, którego częścią jest Narodowy Bank Polski. W zakresie prawa finansowego jest dokonywana harmonizacja polskiego prawa walutowego, dewizowego, podatkowego, celnego i bankowego z prawem europejskim.

Istotne znaczenie ma również szeroko normowana problematyka finansowania rozwoju regionalnego (polityki spójności), a także Wspólnej Polityki Rolnej z budżetu Unii Europejskiej oraz procedury tworzenia tego budżetu i jego podziału. Finanse Unii Europejskiej i systemy rozliczeń krajowych z budżetem Unii można więc uznać jako nową, kolejną (czwartą) dziedzinę finansów publicznych, o odrębnym przedmiocie regulacji, odmiennych źródłach prawa i różnych instrumentach finansowania. Zawiera ona również zasady finansowania polityki regionalnej (spójności) i Wspólnej Polityki Rolnej.

Odrębny podział dziedzin finansów publicznych został przedstawiony w bilansie sektora finansów publicznych (szerzej pkt 6. Sektor finansów publicznych). Bilans, który jest zawarty m.in. w uzasadnieniu do projektów ustaw budżetowych, wyróżnia następujące dziedziny (działy): budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, fundusze celowe, państwową gospodarkę pozabudżetową, samorządową gospodarkę pozabudżetową.