Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 25

Zawodność polityki finansowej i ekonomicznej na świecie powoduje turbulencje na rynkach finansowych, recesję w gospodarkach krajów i kryzysy ekonomiczne i finansowe. Współcześnie od czasu wybuchu globalnego kryzysu ekonomicznego w 2008 roku na politykę ekonomiczną i finansową poszczególnych krajów i organizacji ponadnarodowych na świecie wpływają kolejno następujące etapy przeobrażeń kryzysu:

1) Kryzys bankowy – załamanie rynku kredytowego w 2008 roku,

2) Kryzys zadłużenia krajów, spowodowany wprowadzaniem m.in. tzw. pakietów stymulacyjnych (ratunkowych) rządów dla instytucji finansowych,

3) Procesy zacieśnienia polityki fiskalnej (konsolidacji, restrykcyjności – ang. austerity) w większości krajów,

4) Kryzys wzrostu – osłabienie wzrostu gospodarczego i recesja w strefie euro,

5) Kryzys społeczno-polityczny wynikający z wysokiej skali bezrobocia, rozwarstwienia społecznego i zubożenia społeczeństw oraz niepewności warunków gospodarowania i problemów związanych z polityką imigracyjną,

6) Niewielka skuteczność wdrażanych „reform zarządzania gospodarczego” na szczeblu ponadnarodowym, w tym paktu stabilności i wzrostu,

7) Niekonwencjonalne działania w zakresie polityki pieniężnej, w tym „luzowanie ilościowe” (ang.: QE – quantitative easing), polegające na skupie aktywów przez bank centralny i ujemne stopy procentowe, przy niewielkim jednak w rzeczywistości ich wpływie na realną gospodarkę,

8) Wyhamowanie konsolidacji fiskalnej w celu odbudowy popytu wewnętrznego i pobudzenia wzrostu poprzez inwestycje strategiczne na szczeblu UE oraz krajowym.

Kryzys bankowy leżący u podstaw polityki ekonomicznej i finansowej rozszerzał się w kolejnych latach na pozostałe rynki finansowe:

– rynek kapitałowy – powodując spadek kursów akcji,

– rynek walutowy – przyczyniając się do spadków kursów walut krajów transformujących gospodarkę i krajów rozwijających się, a następnie paraliżując w dużym stopniu rynek międzybankowy i rynek kredytowy.

Następnie kryzys finansowy wszedł w kolejną fazę – transmisji jego impulsów na sferę realną, powodując spowolnienie gospodarcze w krajach rozwiniętych. W celu podtrzymania fundamentów gospodarek poszczególnych państw uruchamiano programy pomocy państwowej w różnorodnych formach stymulacji finansowej (niekonwencjonalne metody polityki pieniężnej) oraz regulacje ostrożnościowe, wspierane przez scentralizowane, ponadnarodowe i krajowe formy nadzoru finansowego. Kreowanie nadmiernej ilości wydatków publicznych przez władze publiczne przyczyniło się z kolei do narastania długu publicznego, grożąc niewypłacalnością niektórych państw.

W 2010 roku globalny kryzys ekonomiczny uzewnętrznił więc kolejno problem narastającego szybko zadłużenia państw. Zadłużenie rosło wprawdzie od wielu lat, ale kryzys ekonomiczny spowodował jego nasilenie i upowszechnienie. Wzrost ten uzmysłowił rynkom i politykom ryzyko fali załamania finansowego. Wystąpiła obawa, że w jego następstwie wiele państw zadłużonych na dużą skalę może stać się niewypłacalnymi. Bankructwo może grozić też kolejno bankom i instytucjom będącym wierzycielami. Ryzyko to może się zwiększać w przyszłości, w wyniku zastosowania nieodpowiednich strategii, np. stosowania przez dłuższy czas „polityki ujemnych stóp procentowych” lub wyjścia z ich stosowania, zwłaszcza przy odejściu od systemu „luzowania polityki pieniężnej”, po odejściu od lub ograniczeniu ekspansywnej polityki fiskalnej rządów i zaniechaniu stymulowania gospodarki, bądź wycofaniu pomocy finansowej dla kraju (np. Grecji), w Polsce – np. dla niektórych przedsiębiorstw (kopalni węgla kamiennego) lub w przypadku likwidacji specjalnych stref ekonomicznych.

W literaturze ekonomicznej uważa się, że jeżeli za początek globalnego kryzysu można uznać upadek amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers, to w połowie października 2016 roku obchodzono 8. rocznicę tego spektakularnego bankructwa. Jeżeli zaś za początek kryzysu uznana zostanie interwencja EBC z sierpnia 2007 roku (kiedy bank centralny przeznaczył 95 miliardów euro na fundusze powiązane z BNP Paribas), to kryzys wszedł już w 10. rok swego istnienia. Jeżeli jednak za kryterium końca kryzysu uznamy odejście od polityki pieniężnej, mającej przeciwdziałać temu kryzysowi, to wówczas należy uznać, że kryzys trwa nadal – banki centralne nie dokonują normalizacji (zacieśniania) polityki pieniężnej. W latach 2010–2011 kilka banków centralnych zdecydowało się wprawdzie na podniesienie stóp procentowych (w tym EBC i banki krajów skandynawskich), ale następnie wycofały się z podjętych podwyżek. Obecnie w tych krajach oprocentowanie znajduje się na poziomie 0% albo nawet poniżej.

W polityce ekonomicznej i fiskalnej poszczególnych krajów pojawiły się dwa modele reakcji na kryzys. Jeden z nich zakłada zwiększenie wydatków publicznych, zwłaszcza finansujących inwestycje lub wydatki społeczne, powodujących „rozluźnienie fiskalne”, a w efekcie jeszcze większe zadłużenie, drugi przeciwnie – kładzie nacisk na tzw. konsolidację fiskalną, czyli ograniczenie wydatków lub zaostrzanie w innych formach polityki budżetowej państwa (np. podwyższanie wieku emerytalnego, podatków czy likwidację ulg podatkowych).

Powszechne jest zjawisko polityki fiskalnej związane z występowaniem „skłonności do deficytu” i tworzenia tzw. iluzji fiskalnej związanej z luźną polityką fiskalną i wydłużaniem zapadalności długu publicznego do kilkudziesięciu, a nawet stu lat (ang. ultra-long debt). Odbiorcami długu są globalne fundusze inwestycyjne i top-banki działające na światowych rynkach finansowych, a strategia zadłużenia często tworzona jest w ramach wspólnych z suwerenem organizacji (np. w USA – ang. Treasury Borrowing Advisory Comittee dyskutująca co kwartał na temat finansowania deficytu budżetowego). Iluzji tej ulegają wyborcy, którzy nie dostrzegają przyszłych obciążeń związanych z prowadzoną przez decydentów luźną polityką fiskalną w teraźniejszości. Zjawisko takie występuje z większą intensywnością, gdy finansowanie rozluźnienia fiskalnego rozbite jest na wiele grup społecznych.

Komisja Europejska już w końcu 2009 roku wezwała do redukcji deficytu budżetowego i zadłużenia oraz konsolidacji finansów publicznych8. Nie było ono w pełni skuteczne. W praktyce większości krajów wymagania traktatowe, dotyczące norm ostrożnościowych i pomocy publicznej nie były przestrzegane, zawiodły różnorodne mechanizmy dyscyplinujące i restrykcyjne polityki budżetowej. Na szczeblu Unii Europejskiej zaproponowano więc ponadnarodowy system prawny prewencyjnej polityki fiskalnej i jej egzekwowania oraz system organizacyjno-finansowy ochrony budżetów krajowych. Pierwsze elementy tzw. europejskiej reformy zarządzania gospodarką budżetową, mające na celu zwiększenie dyscypliny finansowej pojawiły się w latach 2010/2011 w formie modyfikacji Paktu stabilności i wzrostu z 1997 roku (por. pkt 3.3. Stabilizacyjne reguły fiskalne).

Od 1 stycznia 2011 r. weszła w życie reguła europejskiego semestru. Obejmuje ona wstępne, wzajemne opiniowanie budżetów krajowych i wzmocniony nadzór budżetów publicznych ze strony organów UE. Stały nadzór nad procesem wprowadzania zmian prawnych i wdrażania programu naprawczego miałyby pełnić odpowiednie instytucje unijne i organy oraz MFW9. Wprowadzono także regulacje prawne zaostrzające politykę fiskalną i zastosowano sankcje w przypadku rozluźniania krajowej polityki fiskalnej. Zastosowanie sankcji opierać się ma na tzw. odwrotnej większości kwalifikowanej, w ramach której uchwała o skorzystaniu z sankcji za nieprzestrzeganie paktu stabilizacji i wzrostu byłaby wiążąca, gdy nie sprzeciwi się jej większość krajów członkowskich. Od 2013 roku obowiązuje umowa między 25 państwami UE, w tym Polski z marca 2012 roku (Pakt fiskalny, por. rozdz. II), nakazująca utrzymywanie krajowej konsolidacji budżetowej, większą kontrolę Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej nad stanem finansów publicznych państw i koordynację polityki gospodarczej. Ustalono także zasady organizowania szczytów strefy euro z udziałem państw, które nie uczestniczą w UGW. Pojawiają się także propozycje unii fiskalnej i politycznej oraz wspólnej polityki zagranicznej i obronnej.

Działania antykryzysowe podjęto także na szczeblu Europejskiego Banku Centralnego oraz w szerszej, międzynarodowej skali, przez międzynarodowe instytucje finansowe (w szczególności przez Bank Światowy i MFW). Były to z jednej strony działania doraźne, np. w stosunku do kryzysu w Grecji była to pomoc, która przybrała postać kolejnych pakietów pomocy finansowej, związanych z reformami ekonomicznymi, mających uchronić także jej wierzycieli. Miały one równocześnie ograniczyć ryzyko finansowe w strefie euro i chronić przed spadkiem wartości tej waluty. W strefie euro wprowadzono w 2009 r. i systematycznie rozszerzano programy niekonwencjonalnej polityki pieniężnej, w tym skupu aktywów – obligacji rządowych (od marca 2015 r.) i obligacji korporacyjnych (od czerwca 2016 r.), zwiększając miesięczną skalę skupu aktywów z 60 mld EUR do 80 mld EUR (od kwietnia 2016 r.). Wprowadzono też od czerwca 2016 r długoterminowe operacje refinansujące dla banków (tzw. TLTRO II), dokonano dwóch obniżek stóp procentowych (w 2015 r. i 2016 r.) do rekordowo niskiego poziomu – stopy repo do 0,0% i stopy depozytowej do 0,4%. Obecnie przybliżona wartość skupionych obligacji rządowych w strefie euro wynosi ponad 1,5 bln euro. Z drugiej strony – są to długofalowe przedsięwzięcia, mające na celu zapobieganie kryzysom finansowym, w tym zapewniające wiarygodność i stabilizację europejskiego systemu bankowego poprzez wzmocnienie instrumentów nadzorczych nad bankami w celu ograniczenia ryzyka systemowego.

W sferze organizacji przewidziano rozbudowę ponadkrajowych instytucji nadzoru nad rynkami finansowymi. Od 1 stycznia 2011 r. powołano trzy paneuropejskie instytucje nadzorcze:

– European Banking Authority (EBA) z siedzibą w Londynie,

– European Securities and Markets Authority z siedzibą w Paryżu i

– European Insurance and Occupational Pension Authority z siedzibą we Frankfurcie.

Pieczę nad nimi sprawuje organ złożony z prezesów banków centralnych UE, z siedzibą we Frankfurcie – ang. European Systematic Risk Council. Organ ten jest zobowiązany do wydawania rekomendacji dla ministrów rządów krajowych, będzie też samodzielnie wykonywał i realizował powierzone mu odrębne zadania.

Podstawowym zadaniem wymienionych instytucji jest ostrzeganie przed zagrożeniami stabilności finansowej, natomiast odpowiedzialność za usunięcie zagrożeń oraz za pomoc w rozwiązaniu występujących problemów ciąży na poszczególnych krajach. Efektywne i zgodne z oczekiwaniami funkcjonowanie nowych organów będzie wymagało większego zaangażowania polityków, nadzorców krajowych, banków centralnych, międzynarodowych ekspertów – ekonomistów i prawników, a w konsekwencji instytucjonalizacji, czyli rozrostu organów unijnych. Trzeba oczywiście zdawać sobie sprawę, że działania te, uważane przez twórców tych polityk za potrzebne i dobrze służące wdrożeniu założeń europejskiej reformy zarządzania gospodarką budżetową, zwiększają koszty budżetu UE. Tym samym staną się przyczyną nowych wydatków budżetowych poszczególnych krajów UE, powiększających – paradoksalnie – ich dług publiczny, a tym samym ograniczających stabilność, której utrzymaniu mają służyć.

Część wprowadzanych lub przewidywanych rozwiązań europejskich obejmuje propozycje dotyczące rynków finansowych. Dopuszczono emisję przez Komisję Europejską euroobligacji służących dofinansowaniu pożyczek dla krajów strefy euro dotkniętych problemami fiskalnymi. Zapowiedziano propozycję wspólnych z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym emisji obligacji na finansowanie projektów unijnych, zakładających utrzymanie odpowiedzialności EBC zarówno za planowanie, jak i realizowanie skupowania aktywów (w szczególności obligacji rządowych) ze strefy euro. Pojawia się jednak wyrażana przez niektórych polityków obawa, iż zwiększanie roli instytucji publicznych na szczeblu UE prowadziłyby do ograniczenia uprawnień poszczególnych krajów w dziedzinie polityki fiskalnej, a unijne papiery wartościowe konkurowałyby z papierami emitowanymi przez rządy krajowe, zwłaszcza niemieckiego rządu jako porównywalne pod względem podstawowych parametrów.

Ponadto Komisja Europejska i Rada Europejska za priorytet na najbliższe lata uznała wzmocnienie i utrwalenie ożywienia gospodarczego poprzez pobudzenie inwestycji oraz realizację reform strukturalnych, w tym prowadzenie polityki budżetowej przyjaznej wzrostowi gospodarczemu. W tym celu KE i EBI poza systemem budżetu unijnego zainicjowały utworzenie Programu inwestycyjnego dla Europy na lata 2015-2017 i Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (ang. EFSI) na inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej. Cele te w Polsce leżą również u podstaw programu rządowego – Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju, przyjętego przez rząd 16 lutego 2016 r.

W gronie państw strefy euro podejmowane są kolejne, intensywne próby wypracowania nowych koncepcji zjednoczonej Europy – wspólnego zarządzania gospodarczego i polityki społecznej, obejmujące wspólną politykę budżetową, w tym ostrzejsze zasady zarządzania długiem publicznym, politykę podatkową, świadczeń społecznych, zasad działania podmiotów gospodarczych, nadzoru nad instytucjami finansowymi. Oznacza to jednocześnie zmianę roli organów unijnych i samej Wspólnoty, a zwłaszcza strefy euro, która wówczas stanowiłaby odrębny szczebel polityczny, o odrębnej, coraz silniejszej instytucjonalizacji.

Zarówno doraźne działania, jak i próby reform podejmowanych w ciągu ostatnich lat uspokoiły rynki finansowe, oddaliły załamanie gospodarek i niewypłacalność niektórych krajów strefy euro. Nie rozwiązały jednak podstawowych dylematów długookresowych o charakterze ekonomicznym i regulacyjnym, nie pogłębiły integracji krajów UE. Przeciwnie – podstawowym aktualnym dylematem, powodującym pogłębienie niestabilności w sferze unijnej polityki ekonomicznej i finansowej jest zapowiedź brytyjskiego rządu (poparta w referendum) wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej. Trwają analizy mające na celu wypracowanie modelu tego rozłamu oraz określenie oficjalnej daty rozpoczęcia formalnych negocjacji w sprawie Brexitu po decyzji parlamentu brytyjskiego10. Sama zapowiedź Brexitu pogorszyła perspektywy gospodarki UE i Wielkiej Brytanii oraz pogłębiła niepewność warunków gospodarowania w krajach UE.

Rysunek 2.

Źródło: Instytut Ekonomiczny NBP 2016

Podsumowując, politykę gospodarczą krajów strefy euro w 2017 roku i w ostatnich latach cechują następujące kwestie, które równocześnie stanowią problemy strukturalne, wymagające rozwiązania:

1) słaba dynamika wzrostu gospodarczego (czyli stagnacja, gdyż GDP per capita jest niższy niż przed 2008 roku),

2) wysokie bezrobocie i polaryzacja społeczeństwa,

3) wysoki poziom zadłużenia publicznego i prywatnego,

4) brak reform strukturalnych, poprawy wydajności i produkcyjności pracy,

5) stopy procentowe banków centralnych blisko zera lub poniżej (ekspansywna polityka pieniężna oraz ukryte finansowanie deficytowych państw),

6) przeregulowanie ponadnarodowego prawa finansowego,

7) niejednoznaczność kierunków polityki fiskalnej organów UE – 2017 roku – z jednej strony stymulacja fiskalna poprzez wzrost wydatków, z drugiej – zacieśnienie fiskalne (restrykcyjność polityki fiskalnej), niejednoznaczność reguł i zaleceń dla poszczególnych państw,

8) perspektywa wieloletnich negocjacji w sprawie Brexitu, utrzymująca niepewność warunków ekonomicznych w UE,

9) różnice w poziomie rozwoju krajów, w tym systemowy brak konkurencyjności gospodarek krajów południa Europy.