Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 23

!

Potrzeby publiczne są zaspokajane przede wszystkim z budżetów publicznych poprzez finansowanie ze środków publicznych, określonych mianem wydatków budżetowych.

Pułap tych wydatków jest wyznaczany przez wielkość dochodów budżetowych i możliwy do sfinansowania deficyt budżetu. Uzupełniać je mogą bezzwrotne środki zagraniczne.

Zakres wydatków zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa i władz publicznych oraz znaczenia polityki socjalnej i gospodarczej prowadzonej przez państwo, maleje przy rozszerzającej się roli rynku w gospodarce.

W XIX w. Adolf Wagner, przedstawiciel niemieckiej nauki finansów publicznych, sformułował „prawo stałego wzrostu zadań i wydatków państwa”, udowodnione empirycznie w ówczesnym i następnych okresach, które było związane z wzrastającymi zadaniami państwa w sferze gospodarczej, socjalnej, dotyczącymi zbrojeń, badań naukowych itd. Zasada ta była następnie realizowana w początkowym okresie gospodarki budżetowej państw socjalistycznych. Udział budżetów w redystrybucji dochodu narodowego przekraczał wówczas 60%, a w niektórych państwach – nawet 70%. W latach 60. XX w. stopniowo zaczęto wyłączać z budżetów niektóre rodzaje nakładów, w szczególności na cele gospodarcze i w coraz szerszym zakresie stosowano finansowanie ze środków pozabudżetowych. Udział budżetu w redystrybucji dochodu narodowego w Polsce zmniejszył się z 58% w 1955 r. do 46% w 1973 r.

Współcześnie zakres zadań i finansowania przez państwo zależy od przyjętego przez poszczególne kraje modelu polityki gospodarczej, choć jednym z głównych dążeń władz państwowych jest ograniczenie funkcji redystrybucyjnej oraz decentralizacja zadań, kompetencji i wydatków na szczeble samorządu terytorialnego w państwie. W praktyce powojennej państw europejskich nie udało się jednak ograniczyć wzrostu udziału wydatków publicznych w PKB. Dotyczyło to w szczególności państw realizujących model społecznej gospodarki rynkowej.

W Polsce zakres wydatków budżetu państwa w stosunku do PKB miał przez wiele lat tendencję malejącą (w 1997 roku – 26,6%, w 1998 roku – 25,1%, w 1999 roku – 22,5%, w 2000 roku – 20,9%). Malejąca relacja wydatków wynikała w istotnej mierze z przekazania zadań i finansujących je wydatków z budżetu państwa do podmiotów sektora finansów publicznych, działających poza tym budżetem, przesuwania finansowania zadań przez państwo na podmioty sfery pozabudżetowej (formy odrębne w ramach budżetu i poza nim, por. pkt 5 niniejszego rozdziału). Ponadto reforma służby zdrowia powoduje, że prawie 80% wydatków na ochronę zdrowia, finansowanych do 1998 roku z budżetu państwa jest pokrywane ze środków wyodrębnionego z budżetu państwa podsystemu Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), będącego podmiotem sektora finansów publicznych. Od 1999 roku część zadań administracji rządowej została przekazana nowym jednostkom samorządu terytorialnego, co także ograniczyło zakres redystrybucji budżetu państwa, ale już od 2001 roku uległa na kilka lat zwiększeniu. W wyniku reformy systemu emerytalnego przeprowadzonej w 1999 roku i reform racjonalizujących wydatki budżetowe w 2004 roku zakres udziału wydatków o charakterze socjalnym w stosunku do PKB się zmniejszył. W latach 2009–2012 udział więc wydatków budżetu państwa w PKB stopniowo obniżał się i wynosił odpowiednio 22,3%, 21,3%, 20,6% oraz 20,2%. Wynikało to m.in. z „uszczelnienia” systemu rentowego. Obecnie udział ten w latach 2014–2017 kształtuje się odpowiednio: 18,9%, 18,8%, 19,8% oraz 19,6%. Lata 2016–2017 cechuje ekspansywna polityka socjalna państwa, wynikająca w szczególności z realizacji programu Rodzina 500+, która spowodowała wzrost o 1,2% kwoty wydatków w PKB oraz wzrost wydatków, który będzie postępował w kolejnych latach w związku z obniżeniem wieku emerytalnego.

Udział wydatków sektora publicznego w PKB kształtował się na poziomie średniej krajów Unii Europejskiej, nieco powyżej średniej krajów OECD i aż o 5,4% PKB wyżej niż w krajach CEES. Udział wydatków wzrasta też w wyniku decyzji parlamentarnych zwiększających nowe obowiązkowe zadania obrony narodowej (wskaźnik 1,95%, a następnie 2% do PKB) oraz nakładów na integrację z Unią Europejską (składka członkowska, udziały w unijnych instytucjach oraz współfinansowanie wydatków).

Wydatki, których wyznaczenie w ustawie budżetowej jest obowiązkowe, a ich wielkość oraz konieczność sfinansowania wynika z ustaw i innych zobowiązań normatywnych (nazywane wydatkami prawnie zdeterminowanymi lub sztywnymi), wzrastają w Polsce od połowy lat 90. XX w. i wynoszą ok. 70% całości wydatków budżetu państwa. Pozostałe wydatki, nazywane wydatkami elastycznymi państwa, mają tendencję malejącą, co oznacza mniejszy zakres swobody w zakresie decyzji dotyczących proporcji budżetowych kształtowanych przez rząd. Wydatki obowiązkowe to: składka do budżetu UE, subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje dla FUS i KRUS, wydatki na obsługę długu publicznego, na wynagrodzenia, renty i emerytury, zasiłki socjalne, część wydatków na finansowanie dróg, wydatki na obronę narodową, uposażenia sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku, świadczenia emerytalno-rentowe funkcjonariuszy i uprawnionych członków ich rodzin oraz na programy wieloletnie i inne.

Wydatki publiczne (sektora publicznego), w tym wydatki budżetu państwa, mają zróżnicowany charakter. Podziały ich mogą być więc dokonywane według różnych, wzajemnie się przenikających i uzupełniających kryteriów oraz metod grupowania.

Środki publiczne przekazywane są:

– poza sektor finansów publicznych, finansując podmioty sektora prywatnego (gospodarstwa domowe i podmioty gospodarcze), a także

– finansują podmioty publiczne w ramach sektora państwowego i samorządowego, z tym że przepływy między podmiotami sektora finansów publicznych nie są ujmowane ani jako wydatki, ani jako dochody sektora finansów publicznych (obowiązuje ujęcie nominalne, po konsolidacji).

Wydatki budżetowe występują w formie:

– wydatków nabywczych (definitywnych), dokonywanych przez dysponentów środków budżetowych na własny rachunek ze środków oddanych do dyspozycji danej jednostki w ramach budżetu; stanowią zapłatę za zakupione towary i usługi na rzecz tych jednostek oraz odszkodowania;

– wydatków redystrybucyjnych (przelewowych, transferów), przenoszących środki finansowe między podmiotami, ale niezwiązanych ze świadczeniem wzajemnym.

Wydatki budżetowe możemy również podzielić na:

– osobowe, występujące w wielu formach prawnych – stanowią odpłatę za wykonywaną pracę osobistą w ramach stosunku pracy (nazywane wynagrodzeniami), a także jako honoraria, nagrody, premie oraz wydatki socjalne, w tym renty i emerytury, stypendia, zasiłki z pomocy społecznej;

– rzeczowe – jako formy bezpośredniego finansowania jednostek budżetowych lub bezzwrotnych, nieodpłatnych dotacji budżetowych na rzecz różnych podmiotów, finansujących konkretne działy gospodarki narodowej, prognozy, projekty i ich zadania.

Mogą one być również ujęte z punktu widzenia kryterium ekonomicznego jako wydatki:

– majątkowe (inwestycyjne, kapitałowe) – prowadzące do powiększania majątku danej jednostki,

– bieżące – służące funkcjonowaniu jednostki.

Proporcje podziału wydatków można też rozpatrywać z punktu widzenia podmiotowego podziału zadań i środków finansowych między:

– gospodarkę budżetową państwa (zwaną podsektorem rządowym) a

– gospodarkę budżetową jednostek samorządu terytorialnego (podsektor samorządowy), przy czym podział środków tego sektora, według zasady adekwatności dochodów wyrażonej w Konstytucji RP powinien odpowiadać zadaniom przypadającym z mocy ustawy poszczególnym jednostkom samorządowym.

Sposobem prezentowania wydatków budżetowych jest ich podział według funkcji państwa.

Tradycyjnie wyróżnia się wydatki na:

– cele gospodarcze – na finansowanie podmiotów i zadań gospodarczych, przy czym zakres bezpośredniego finansowania z budżetu zmniejszał się w polskich budżetach; po 2016 roku rosną wydatki publiczne (np. z Polskiego Funduszu Rozwoju, ale pozostaje on poza sektorem finansów publicznych i wydatki na te cele będą miały w dużej mierze charakter zwrotny);

– cele socjalno-kulturalne – ten rodzaj zadań, w coraz szerszym zakresie, jest przekazywany do finansowania z budżetów samorządu terytorialnego;

– wydatki o charakterze władczym – finansują działalność organów władzy, administracji, sądownictwa, prokuratury, utrzymanie sił zbrojnych oraz porządku wewnętrznego.

Podział ten stanowi podstawę działowego układu polskiej klasyfikacji budżetowej. Tworzą ją następujące działy (które zarazem stanowią rodzajowy zestaw zadań finansowany z budżetu): rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo i rybactwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę, handel, hotele i restauracje, transport i łączność, usługi, gospodarka komunalna i ochrona środowiska, mieszkaniowa, informatyka, nauka, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, kultura fizyczna i sport, turystyka, administracja publiczna, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo publiczne, wydatki na ubezpieczenie społeczne, obrona narodowa oraz urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, ogrody botaniczne i zoologiczne itp.

Każdy wydatek jest adresowany do realizujących go podmiotów, zwanych dysponentami, do których należą: ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów (ok. 85% całości wydatków), jednostki pozabudżetowe (pozarządowe), wojewodowie (prawie 10% wydatków) i inni dysponenci części budżetowych.

Wydatki publiczne ujmuje się w podziałkach grupowanych w ramach klasyfikacji budżetowej. Jest to obowiązkowe ujęcie, określone w ustawie o finansach publicznych w formie klasyfikacji wydatków i dochodów oraz przychodów i rozchodów danego roku. Odrębny sposób grupowania środków stosuje się dla dochodów i wydatków finansowanych ze środków Unii Europejskiej w kraju oraz klasyfikowanych w wieloletnich unijnych planach wydatków, zwanych perspektywami finansowymi.

W ramach gospodarki budżetowej prezentowanej w uzasadnieniach do projektów polskich współczesnych budżetów występuje także klasyfikacja zadaniowa, umożliwiająca ocenę skali finansowania środkami publicznymi wybranych zadań, bez względu na to, kto jest dysponentem środków. Są to wydatki z zakresu ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej, wydatki wynikające z podstawowych funkcji państwa (zapewnienie ładu oraz bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiaru sprawiedliwości itd.), wydatki związane z inwestycjami np. na naukę i edukację, ochronę zdrowia, kulturę fizyczną i sport oraz wydatki na infrastrukturę i środowisko, na wzmocnienie gospodarki oraz na programy restrukturyzacyjne niektórych dziedzin i sektorów gospodarki, a także związane z członkostwem w Unii Europejskiej.

Wydatki budżetu państwa – według podstawowych grup ekonomicznych – dotyczą:

– obsługi długu Skarbu Państwa,

– dotacji i subwencji, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego,

– świadczeń na rzecz osób fizycznych,

– wydatków bieżących jednostek budżetowych,

– wydatków majątkowych,

– innych wydatków budżetowych, w tym od 2004 roku wpłat tzw. środków własnych do budżetu Unii Europejskiej (składki) oraz wydatków na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE.

Wydatki są przeznaczone w szczególności na:

1) funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów;

2) zadania wykonywane przez administrację rządową;

3) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;

4) dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego;

5) wpłaty do budżetu Unii Europejskiej, zwane „środkami własnymi Unii Europejskiej”;

6) subwencje dla partii politycznych;

7) dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami;

8) obsługę długu publicznego;

9) wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Z budżetu państwa są finansowane zadania określone w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych.

Ustawa o finansach publicznych dokonuje z kolei podziału wydatków budżetu państwa oraz wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego według ich źródeł na:

1) wydatki bieżące:

a) wynagrodzenia i uposażenia oraz składki od nich naliczane,

b) zakupy towarów i usług,

c) inne świadczenia na rzecz osób fizycznych (niebędące wynagrodzeniami),

d) wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych, w tym ich koszty utrzymania,

e) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niebędącym jednostkami sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń,

f) wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa obejmujące w szczególności wydatki na oprocentowanie i dyskonto od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowanie kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z poręczeniami i gwarancjami skarbowymi; jednakże obsługa długu to w szczególności spłata kapitału, czyli otrzymanych uprzednio pożyczek i kredytów, oraz wykup papierów wartościowych;

2) wydatki majątkowe, obejmujące wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych, w tym także dotacje inwestycyjne;

3) wydatki na rzecz Unii Europejskiej w formie środków własnych, do których zalicza się udział we wpływach z ceł, opłat rolnych i cukrowych, środki obliczone na podstawie podatku od towarów i usług, zgodnie z metodologią wynikającą z przepisów UE oraz środki obliczone na podstawie PKB (DNB) kraju członkowskiego, wraz z odsetkami i karami (od 2010 roku oddzielnie prezentowane są planowane wydatki budżetu środków europejskich).

Od kilku lat struktura budżetu państwa nie ulega większym zmianom. Wzrasta w ostatnim okresie, udział wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych i choć w niewielkim stopniu – na wydatki majątkowe, na wydatki bieżące jednostek budżetowych oraz na obsługę długu publicznego. Spada natomiast przede wszystkim udział wydatków na dotacje budżetowe oraz na rozliczenia z bankami.

Największy udział w wydatkach budżetu państwa mają dotacje celowe i subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dla funduszy celowych, szkół wyższych, jednostek naukowych, jednostek rolnictwa, instytucji kultury oraz na finansowanie zadań gospodarczych, a także subwencje dla partii politycznych. Rosnący charakter mają wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa, maleją zaś wydatki na cele majątkowe. W budżetach państwa w ostatnich latach ponad połowę całości wydatków budżetowych stanowiły wydatki na subwencje i dotacje budżetowe.

Dotacja na dany cel powinna być przekazywana tylko od jednego podmiotu dotującego, z jednego źródła finansowania, co ma na celu unikanie dublowania dotacji oraz zwiększenie skuteczności kontroli procesu dotowania. Powinna też mieć charakter wyjątkowy i przejściowy, z zasady ograniczony w sensie czasu trwania do poprawy sytuacji finansowej lub realizacji finansowanego zadania. Tego charakteru celowego nie ma inny pokrewny rodzaj wydatku budżetu państwa – subwencja ogólna z budżetu państwa, przekazywana jednostkom samorządu terytorialnego.

Od 2004 roku zmniejsza się udział dotacji dla jednostek samorządowych i powiększa udział podatków dochodowych oraz subwencji ogólnej w całości dochodów tych jednostek.

Ustawa o finansach publicznych rozróżnia kilka rodzajów dotacji budżetowych:

1) dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań realizowanych przez jednostki spoza sektora budżetu państwa (jednostki samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe oraz fundacje i stowarzyszenia, jednostki gospodarki pozabudżetowej, a także podmioty sektora prywatnego), w tym dotacje na realizację inwestycji, środki na realizację programów finansowych z budżetu UE oraz środki budżetowe przeznaczone na ich współfinansowanie;

2) dotacje podmiotowe na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu;

3) dotacje przedmiotowe będące dopłatami do ceny jednostkowego wyrobu lub usługi dla jednostek gospodarki pozabudżetowej, przedsiębiorców oraz podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, kalkulowane według stawek jednostkowych;

4) dotacje stanowiące dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, wymienionych w odrębnych przepisach;

5) dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych jednostek gospodarki pozabudżetowej;

6) dotacje rozwojowe na realizację programów lub projektów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej.

Wśród wydatków bieżących budżetu państwa podstawową kategorią są wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Mają one charakter rosnący, co wynika ze stałego wzrostu zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych oraz z rokrocznych podwyżek wynagrodzeń, uposażeń i wysokości nagród (dodatkowych wynagrodzeń). Wielkość, a zwłaszcza wzrosty tych wydatków doznają różnego rodzaju ograniczeń prawnych. Jednym z nich jest zastosowanie w stosunku do nich oraz pochodnych od wynagrodzeń i innych wydatków bieżących jednostek sfery budżetowej od 2012 roku do 2014 roku tzw. tymczasowej dyscyplinującej, a następnie tzw. stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (określoną w zmianie ustawy w Dz.U. z 2013 r. poz. 1646) kwota wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może być większa niż kwota środków planowanych na ich realizację w roku poprzednim, powiększona w stopniu odpowiadającym prognozie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na dany rok budżetowy, przyjętego w założeniach, stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej, powiększonego o punkt procentowy.

Zastosowanie reguły dyscyplinującej, która miała charakter tymczasowy, następnie stabilizującej obowiązującej obecnie, okazało się konieczne wobec wzrostu tych wydatków i konieczności zahamowania szybkiego wzrostu długu publicznego w Polsce.

Istotną grupą wydatków są wydatki związane z wypłatą świadczeń z ubezpieczenia społecznego i inne wydatki o charakterze socjalnym. Do wydatków tych zalicza się wydatki klasyfikowane w dziale „Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i opieka społeczna” oraz np. dotacje do dopłat do ulgowych przejazdów w transporcie kolejowym oraz autobusowym, dotacje do dopłat do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, dotacje do Funduszu Kościelnego (w tym opłacenie składek ubezpieczeniowych za osoby duchowne). Wydatki te angażują ponad 1/3 budżetu państwa. Wydatki na cele społeczne w Polsce, z uwagi na ich zbyt szeroki zakres, rozbudowane formy i nadużywanie w praktyce, wymagały reform. Zmiany prawa zostały zainicjowane w 2003 roku. W ich wyniku wydatki na cele społeczne w 2004 roku się obniżyły. Spadek ten był jednak przede wszystkim wynikiem zmiany zasad finansowania refundacji ubytków dochodów FUS z tytułu przekazywania części składek do OFE. Od 2006 roku wydatki te jednak systematycznie wzrastają.