Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 19

Wśród pozostałych form gospodarki pozabudżetowej sektora finansów publicznych państwowe osoby prawne (z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczych, banków i spółek prawa handlowego) stanowią jednostki, których plany finansowe zawarte powinny być w odrębnym załączniku do ustawy budżetowej. Państwowe osoby prawne, nadzorowane przez centralne organy administracji (np. Prezesa Rady Ministrów, ministra rozwoju i finansów, ministra kultury i dziedzictwa narodowego czy ministra rolnictwa i rozwoju wsi) mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. Są to m.in.: Agencja Oceny Technologii Medycznych, Transportowy Dozór Techniczny, Urząd Dozoru Technicznego, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Polski Klub Wyścigów Konnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Polska Organizacja Turystyczna, Polskie Centrum Akredytacji Polskiej, Agencja Żeglugi Powietrznej, Rzecznik Ubezpieczonych, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, 23 parki narodowe, Ośrodek Studiów Wschodnich oraz Centrum Doradztwa Rolniczego. Jednostki te opracowują plany finansowe, obejmujące rok i dwa najbliższe lata. Osiągają przychody, z których część pochodzić może z dotacji budżetu państwa i ponoszą koszty prowadzenia działalności. Przychody własne (tzn. inne niż dotacje z budżetu) zazwyczaj nie pokrywają kosztów. Projekty ich planów finansowych przekazywane są ministrowi finansów w ramach prac nad projektem budżetu państwa.

Inne formy jednostek organizacyjnych, których zasady gospodarki finansowej nie są uregulowane ustawą o finansach publicznych, wprowadzają odrębne ustawy. Jednostki te posiadają osobowość prawną (określoną w ustawach je powołujących), większą samodzielność finansową i są w różnym stopniu uzależnione od dofinansowania podmiotu tworzącego daną jednostkę. Zróżnicowany jest też zakres i formy ich gospodarki finansowej. Są to np. instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne i inne podmioty, przybierające różne formy organizacyjnoprawne, funkcjonujące na różnych zasadach prawa publicznego, ale i prawa handlowego. Ich gospodarkę finansową regulują odrębne ustawy.

Ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406) przewiduje odrębne formy prowadzenia gospodarki finansowej na szczególnych zasadach w zakresie upowszechniania kultury, których organem założycielskim jest minister właściwy do spraw kultury, jak też jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie postanowień ustawy jednostki samorządu terytorialnego prowadzą, jako obowiązkowe zadanie własne, działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Wykonywanie tych obowiązków polega nie tyle na bezpośrednim świadczeniu usług kulturalnych, ile na ich zapewnieniu poprzez zorganizowanie w odrębnych formach organizacyjnych przewidzianych prawem. W ten sposób funkcjonują instytucje kultury w tym instytucje artystyczne oraz instytucje i placówki upowszechniania kultury, których działalność kulturalna jest działalnością podstawową, np. opery, teatry, filharmonie, kina, estrady, operetki galerie sztuki, orkiestry, ogniska artystyczne. Instytucje te prowadzą samodzielną gospodarkę finansową w ramach planu finansowego, pokrywając koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów z tej działalności i dotacji budżetowych oraz z innych źródeł, samodzielnie też gospodarują przydzieloną im częścią mienia. Organy powołujące je, zwane organizatorami, zapewniają tym instytucjom środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej, zwłaszcza mienie. Nie odpowiadają natomiast za zobowiązania funkcjonującej instytucji kultury, przejmując je tylko w przypadku likwidacji. Odzwierciedleniem wartości majątku instytucji kultury jest fundusz instytucji kultury. Zwiększa się on o zysk bilansowy do dyspozycji instytucji, amortyzację majątku trwałego, dotacje budżetowe na finansowanie rozwoju i inne źródła; zmniejsza się m.in. o straty bilansowe i umorzenie majątku trwałego. Instytucje kultury nie podlegają przepisom dotyczącym limitów wynagrodzeń i zatrudnienia sfery budżetowej, a poziom wydatków zależy od aktywności pracowników i osiągniętych rezultatów finansowych. Instytucje upowszechniania kultury prowadzą odmienną gospodarkę finansową niż instytucje artystyczne; znaczną część swych kosztów pokrywają z dotacji organizatora.

Szczególna forma organizacyjnoprawna została przewidziana dla działalności polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Na mocy ustawy z o działalności leczniczej z 15 kwietnia 2011 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) podmioty lecznicze działają w różnych formach własności i prawno-organizacyjnych, w tym jako jednostki budżetowe, instytuty badawcze, przedsiębiorcy, spółki kapitałowe oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SPZOZ) mogą być tworzone przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, państwową uczelnię medyczną lub państwową uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Są to: szpitale, zakłady opiekuńcze, zakłady lecznicze, sanatoria, prewentoria, przychodnie, ośrodki zdrowia, poradnie, pogotowie ratunkowe, żłobki i inne, określone w ustawie podmioty. Prowadzą działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i regulują swe zobowiązania. ZOZ samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie. Podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika, który nie ma ustawowego obowiązku przekazywania go do akceptacji organizatorowi zakładu.

Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie posiada wprawdzie osobowości prawnej, ma jednak zdolność prawną, samodzielność działania, źródło utrzymania czerpie głównie ze środków przekazywanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia w zamian za świadczenia zdrowotne udzielone osobom ubezpieczonym w funduszu.

Zakład może również udzielać świadczeń zdrowotnych odpłatnie, poza systemem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego tylko osobom nieubezpieczonym w NFZ, od osób ubezpieczonych może zaś pobierać opłaty tylko za świadczenia zdrowotne określone w obowiązujących przepisach jako świadczenia niefinansowane ze środków publicznych. Wykonuje on odpłatne świadczenia zdrowotne – na zlecenie organu, który go utworzył oraz na podstawie umów zawartych z NFZ, który przekazuje mu odpowiednią część wpływów ze składek na ubezpieczenie zdrowotne. Realizuje on także zadania i programy zdrowotne, prewencyjne i promocyjne. Jednostki tworzące ZOZ mogą mu ponadto przekazywać dotacje budżetowe na realizację określonych w ustawie rodzajów zadań. Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują bowiem odpowiednie środki z budżetu państwa jako refundację w formie dotacji celowych na opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, na zadania z zakresu administracji rządowej.

SPZOZ gospodaruje przekazanym w nieodpłatne użytkowanie majątkiem, w tym majątkiem komunalnym. Fundusz założycielski, stanowiący wydzieloną zakładowi część mienia komunalnego, zwiększają przekazane przez jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele rozwojowe oraz wpłaty z zysku bilansowego, amortyzacji majątku trwałego i z innych źródeł. Zmniejszenie funduszu powodują straty bilansowe, umorzenie i zmniejszenie majątku trwałego wskutek jego przeszacowania. Jeżeli działalność zakładu zamknie się ujemnym wynikiem finansowym, który nie może być pokryty we własnym zakresie, może on zostać przekształcony w jednostkę budżetową. Organ, który utworzył ZOZ, pokrywa wówczas ujemny wynik finansowy ze środków budżetowych.

Uczelnie publiczne są podmiotami sektora finansów publicznych o szerokim zakresie autonomii. Mają one status osób prawnych i są tworzone oraz likwidowane w drodze ustawy. Z uwagi jednak na szczególne zadania, które realizują w ramach działalności dydaktycznej i naukowo-badawczej, nadzór nad nimi w zakresie zgodności działania ich organów z prawem i statutem sprawuje właściwy minister. Podstawą ich działania jest ustawa z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1842).

Uczelnie prowadzą samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego. Są finansowane z przychodów własnych, w tym opłat za świadczone usługi edukacyjne. Z budżetem państwa są powiązane wynikowo – poprzez system dotacji. Przychodami uczelni publicznych są dotacje na: działalność dydaktyczną uczelni, kształcenie kadr, badania naukowe oraz utrzymanie uczelni, a także dotacje na pomoc materialną dla studentów. Dotacje mogą otrzymywać, na szczególnych zasadach, także uczelnie niepaństwowe, w praktyce jednak nie są one im szerzej przyznawane. Wyjątkiem jest jednak Katolicki Uniwersytet Lubelski oraz Papieska Akademia Teologiczna w Katowicach, które uzyskują ustawowo określone dotacje, tak jak uczelnie państwowe, z wyjątkiem dotacji na inwestycje. Z budżetu państwa są także finansowane lub dofinansowane inwestycje budowlane uczelni. Wydatkami uczelni wyższych są w szczególności wynagrodzenia. W zakresie kształtowania wynagrodzeń pracowników uczelnie państwowe są zaliczane do państwowej sfery budżetowej, poziom wynagrodzeń ze stosunku pracy pracowników jest regulowany ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Innymi źródłami przychodów uczelni państwowych są: dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, spadki, zapisy itd., przychody z odpłatnej działalności badawczej, z pozabudżetowych środków finansowych z tytułu opłat za studia, z udziałów w działalności podmiotów gospodarczych oraz z prowadzonej wydzielonej działalności gospodarczej. Wynagrodzenia pracowników mogą więc być uzupełniane, w różnych formach, ze środków pozabudżetowych uczelni.

W 2010 roku instytuty badawcze zostały wyłączone z sektora finansów publicznych. Są one państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, powoływanymi w celu realizacji zadań publicznych (badań naukowych, ukierunkowanych na zastosowanie gospodarcze). Dlatego też pozostawanie ich poza sektorem budzi wątpliwości w nauce prawa finansowego.

Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wprowadziła również możliwość prowadzenia gospodarki komunalnej, wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, w formie spółki prawa handlowego lub innych formach organizacyjnych. Zadania gospodarcze o charakterze użyteczności publicznej mogą być więc prowadzone w innych, określonych prawem formach organizacyjnoprawnych.

Spółki prawa handlowego, zarówno państwowe, jak i samorządowe, a także przedsiębiorstwa i banki zostały wyłączone z katalogu podmiotów sektora finansów publicznych, zawartych w ustawie o finansach publicznych. Należą one bowiem do kręgu podmiotów prawa prywatnego i działają według przepisów prawa handlowego i cywilnego, podobnie jak inne podmioty komercyjne na rynku. W zasadzie nie ma więc do nich zastosowania ani prawo publiczne – budżetowe, ani też prawo administracyjne. Podmioty te stosują jednak ustawę – Prawo zamówień publicznych oraz ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli spełniają cechy wymienione w tych ustawach.

W celu poprawy zarządzania płynnością w sektorze finansów publicznych niektóre z podmiotów tego sektora szczebla centralnego zostały zobowiązane do przekazywania swych czasowo wolnych środków określonych w depozyt lub zarządzanie ministrowi finansów.

Jednostkom samorządu terytorialnego przyznano prawo (ale nie obowiązek) lokowania swych środków u ministra finansów. Agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowe osoby prawne utworzone na podstawie ustaw w celu wykonywania zadań publicznych oraz niektóre inne grupy jednostek lokują więc wolne środków w formie depozytu na zasadach i warunkach określonych w rozporządzeniu ministra finansów, a minister finansów, działając w imieniu Skarbu Państwa, w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, w związku z zarządzaniem długiem Skarbu Państwa został upoważniony do przyjmowania depozytów tych podmiotów (analogiczną funkcję pełni przyjmowanie w zarządzanie wolnych środków państwowych funduszy celowych z wyjątkiem funduszy ubezpieczeń społecznych).

Przyjęcie depozytu ma charakter czynności cywilnoprawnej. Ustawa gwarantuje minimalne oprocentowanie, a w zależności od sytuacji na rynku oraz stanu finansów publicznych może być podwyższane. Jest ono jednakowe dla wszystkich jednostek sektora finansów publicznych (zarówno dla jednostek objętych obowiązkiem przekazywania wolnych środków, jak i tych jednostek, które na zasadzie dobrowolności mogą lokować swe wolne środki finansowe u ministra finansów). Wysokość oprocentowania jest podawana w komunikacie ministra finansów i ogłaszana na stronach internetowych ministerstwa. Minister finansów korzysta w tym zakresie z usług Banku Gospodarstwa Krajowego przy dokonywaniu czynności związanych z przyjmowaniem i zwrotem depozytów oraz wolnych środków w zarządzanie.

Regulacja tego rodzaju, znana gospodarkom budżetowym krajów rozwiniętych, przyczynia się do zmniejszenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i umożliwia ministrowi finansów prowadzenie bardziej elastycznej polityki zarządzania długiem publicznym.