Читать книгу Prawo finansowe Finanse publiczne - Elżbieta Chojna-Duch - Страница 9

Pojęcie Skarbu Państwa we współczesnych państwach jest niejednolite – ma on zróżnicowany status prawny, strukturę organizacyjną i zadania. W polskim prawie brak zarówno definicji, jak i określenia jego istoty organizacyjnoprawnej. Podstawy ustroju Skarbu Państwa wyznacza Konstytucja RP. Dyspozycja art. 218 Konstytucji RP, który nakazuje określenie w ustawie organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania jego majątkiem, nie została wykonana w drodze odrębnej ustawy, regulującej kompleksowo jego uprawnienia publiczne (władcze) i właścicielskie (cywilnoprawne i prawa handlowego), a także problematykę wyodrębnienia mienia oraz reprezentacji interesów majątkowych. Według art. 146 ust. 4 Konstytucji RP Rada Ministrów chroni interesy Skarbu Państwa.

Obecnie koncepcję instytucji Skarbu Państwa w zakresie kwestii zarządzania, obsługi prawnej i zastępstwa prawnego unormowano w ustawie z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259 ze zm.) wraz z przepisami ją wprowadzającymi oraz w ustawie z 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2261) – omówionymi niżej. W ustawach uwzględniono postulaty wynikające z opracowanego w 2016 r. przez Radę Gospodarczą przy Prezesie Rady Ministrów i przyjętego przez rząd dokumentu „Narodowy Program Nadzoru Właścicielskiego – Nowy ład korporacyjny w spółkach Skarbu Państwa” (NPNW).

Skarbowi Państwa jako dysponentowi majątkiem przysługuje własność oraz inne prawa majątkowe do rzeczy i innych składników. Mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych. Zarządzanie nim obejmuje ogół czynności gospodarowania majątkiem, podejmowanych przez uprawnione organy państwowe, jednostki organizacyjne i państwowe osoby prawne w wykonaniu praw majątkowych.

!

Mieniem państwowym gospodarują wymienione przez ustawę podmioty, którym zostało ono oddane i które władają nim pod nadzorem organu wskazanego przez powołującą je ustawę, rozporządzenie lub statut.

Ustawa o zarządzaniu mieniem państwowym wymienia także szeroki katalog jednostek, które zarządzają tym mieniem. Podmioty te działają w obrocie prawnym w swoim imieniu i na swoją odpowiedzialność. Wartość przysługujących im składników mienia państwowego jest ujęta w ich księgach prowadzonych na podstawie przepisów o gospodarce finansowej oraz dotyczących rachunkowości. Są to państwowe osoby prawne, w tym np.: jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, utworzone w drodze ustawy lub na podstawie ustawy lub w wykonaniu ustawy przez organ administracji rządowej, w celu realizacji zadań publicznych, agencje wykonawcze i inne podmioty sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną, instytuty badawcze, banki i przedsiębiorstwa państwowe, Polski Klub Wyścigów Konnych, Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia, Centrum Doradztwa Rolniczego oraz wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, spółki, których akcjonariuszami są wyłącznie Skarb Państwa lub inne państwowe osoby prawne.

Najszerszy zakres reprezentowania Skarbu Państwa przy zarządzaniu jego majątkiem należał do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, funkcjonującego także w terenie poprzez swe delegatury. Urząd obsługujący ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa przeszedł od 1 stycznia 2017 r. w stan likwidacji. Obecnie uprawnienia ministra skarbu przejął Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Wszystkie jednostki zarządzające majątkiem Skarbu Państwa realizują swe zadania z zakresu zarządzania mieniem państwowym zgodnie z zasadą prawidłowej gospodarki, z zachowaniem szczególnej staranności.

Zróżnicowana problematyka dotycząca instytucji Skarbu Państwa jest zawarta także w wielu odrębnych ustawach, a zwłaszcza:

– w ustawie o działach administracji rządowej, powierzającej ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa zadania gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i ochrony jego interesów; szczegółowy zakres działania ministra określa wymieniona wyżej ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa;

– w Kodeksie cywilnym (w tym w art. 34 i art. 441 § 1 i 2) i w Kodeksie spółek handlowych, a także w ustawach: o przedsiębiorstwach państwowych, o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych, o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, w ustawie – Prawo bankowe. Ustawy te wprowadzają podstawowe zasady gospodarki podmiotów publicznych, a w szczególności: wymieniają Skarb Państwa jako osobę prawną; ograniczają zakres jego odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych, odpowiedzialność za wkłady oszczędnościowe gromadzone w bankach; przyznają prawo własności i inne uprawnienia majątkowe, prawo zawierania umów cywilnoprawnych, występowania w obrocie jako organ założycielski przedsiębiorstw państwowych, właściciel (udziałowiec, akcjonariusz) spółek prawa handlowego; określają szczególne zasady opodatkowania jednoosobowych spółek Skarbu Państwa;

– w ustawie o finansach publicznych, wprowadzającej rozróżnienie długu Skarbu Państwa, który ogranicza się do długu państwowego oraz państwowego długu publicznego – czyli długu wszystkich jednostek sektora finansów publicznych;

– w ustawie o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa, która określa m.in. zasady tworzenia zasobu majątkowego Skarbu Państwa z udziałów (akcji) w spółkach stanowiących własność Skarbu Państwa na zaspokojenie roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa; oznacza ona także prawa majątkowe państwa jako podmiotu uprawnień i obowiązków majątkowych, uczestnika obrotu cywilnego i działalności gospodarczej oraz zarządu mieniem państwa, prowadzącego ewidencję majątku ogólnonarodowego.

Skarb Państwa jest przeciwstawiany budżetowi państwa. Skarb Państwa jest postrzegany jako reprezentujący zasoby majątkowe państwa, budżet zaś – strumienie środków pieniężnych (przepływy, operacje finansowe). Między tymi dwiema sferami (budżetową i skarbową) występują jednak stałe więzi polegające na przesunięciach środków między nimi. Przy zakupie mienia na cele publiczne z budżetowych środków pieniężnych zmieniają one swą postać na środki majątkowe (nie obejmują konfiskaty mienia i nieodpłatnej jego nacjonalizacji); przy sprzedaży i prywatyzacji (lecz nie reprywatyzacji lub uwłaszczeniu) mienia publicznego uzyskane środki pieniężne są źródłami przychodów publicznych. Ponadto należności i zobowiązania Skarbu Państwa stanowią przyszłe potencjalne dochody i wydatki budżetu państwa. Na przykład należności z tytułu zaległych płatności podatkowych, celnych oraz z opłat, wykupywanych przez budżet odsetek od kredytów bankowych, spłat rat kredytów wraz z odsetkami, poręczonych i spłaconych przez budżet, udzielonych kredytów zagranicznych stają się dochodami budżetu państwa. Zobowiązaniami, których spłata obciąży budżet państwa danego roku lub lat następnych, są natomiast zaciągnięte kredyty krajowe i zagraniczne, emitowane i pozostające do wykupienia skarbowe papiery wartościowe, udzielone poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa, które mogą (lecz nie muszą) obciążyć w przyszłości budżet państwa i inne zobowiązania tworzące zagraniczny i krajowy dług publiczny.

Podstawową kategorią instytucji Skarbu Państwa jest mienie państwowe, do którego zalicza się wartość funduszy własnych jednostek budżetowych i innych jednostek podsektora rządowego (państwowego), przedsiębiorstw państwowych, akcje i udziały w kapitale zakładowym spółek Skarbu Państwa, instytucji kultury, uczelni państwowych, państwowych zakładów opieki zdrowotnej, części zysków, jeżeli zasilą ich kapitały i fundusze własne, mienie powierzone państwowym agencjom, funduszom celowym i fundacjom jako ich fundusze założycielskie lub statutowe, grunty oraz zasoby naturalne.

W Polsce co kilka lat przeprowadza się szacunkową ewidencję majątku Skarbu Państwa w podmiotach gospodarczych, które mogą być przedmiotem przekształceń własnościowych. Zgodnie z ustawą o zasadach zarządzania mieniem państwowym, Prezes Prokuratorii Generalnej prowadzi zbiorczą ewidencję majątku oraz ewidencję podmiotów, w szczególności państwowych jednostek organizacyjnych, którym przysługuje prawo wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa do działania w jego imieniu. Niektóre z rozdziałów uzasadnienia ustawy budżetowej – w szczególności „Kierunki prywatyzacji” oraz „Należności Skarbu Państwa” – również zawierają pewne dane dotyczące wartości składników majątku Skarbu Państwa.

Z uwagi na przyjęcie różnych metod wyceny składników mienia, a tym samym – brak możliwości podania poszczególnych kwot według jednolitej metody wyceny wartości, odstępuje się od podawania łącznej zbiorczej wartości mienia Skarbu Państwa wyrażonej w jednej kwocie.

Wycenie podlegają według różnych metod m.in.:

– grunty, budynki i budowle i inne składniki rzeczowego majątku trwałego, takie jak: urządzenia infrastruktury, drogi, mosty i wiadukty, obiekty budownictwa wodnego – śródlądowego i morskiego, melioracje, budynki i budowle wykorzystywane przez państwowe jednostki organizacyjne i powierzone agencjom wykonującym zadania z zakresu gospodarowania składnikami majątku Skarbu Państwa, inwestycje rozpoczęte i zaliczki na poczet inwestycji itd.;

– prawa majątkowe, jak: papiery wartościowe, prawa majątkowe stanowiące wkład założycielski Skarbu Państwa w jednostkach podsektora rządowego finansów publicznych, w tym udziały i akcje, określone w wartości nominalnej, należności długoterminowe, wartości niematerialne i prawne;

– dobra naturalne, dobra kultury narodowej oraz zasoby archiwalne;

z tytułu zbycia mienia i oddania przez Skarb Państwa mienia do odpłatnego korzystania.

Ze względu na zróżnicowane przeznaczenie mienia Skarbu Państwa jego zarząd i ewidencja są prowadzone w różnorodnych formach. Składniki majątkowe wykorzystywane przez organy władzy i administracji państwowej są zarządzane przez kierowników urzędów i państwowych jednostek organizacyjnych. Stanowią one aktywa jednostek i są wyceniane oraz ewidencjonowane według zasad rachunkowości i planów kont.

Mienie, wobec którego jednostki państwowe wykonują funkcje zarządcze, regulacyjne czy inwestorskie, jest różnie ewidencjonowane. Niektóre składniki takiego mienia, np. grunty i złoża kopalin, są obciążane na rzecz osób trzecich odpłatnie. Inne są udostępniane nieodpłatnie (drogi, wody, zbiory bibliotek). Dla takich dóbr nie prowadzi się ewidencji finansowej i nie ujmuje się ich w aktywach bilansów jednostek działających w imieniu Skarbu Państwa. Są one natomiast rejestrowane w odrębnych zbiorach informacji przedmiotowych.