Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 15

En la regulación del art. 33 CE se hace referencia al interés público como presupuesto de los distintos tipos de intervenciones en la propiedad constitucional. Este interés público se identifica a través de la función social en el art. 33.2 CE y de la utilidad pública o interés social en el art. 33.3 CE.

Los términos que utiliza la regulación constitucional tienen su respectiva aplicación tradicional en el ámbito de la regulación de la propiedad (función social) o en el de la expropiación (utilidad pública o interés social); la aplicación de estos términos se justifica en su origen histórico, pero este dato no excluye el que materialmente ambos se refieran a un mismo concepto, el interés público.

La función social de la propiedad constituye un elemento estructural del derecho. La función social identifica un interés público protegido por el ordenamiento; generalmente se trata de intereses públicos subsumibles en los principios rectores de la política social y económica. La función social determina tanto la imposición de limitaciones (vinculación negativa) como de cargas u obligaciones (vinculación positiva) que componen la situación jurídico-patrimonial que define la propiedad constitucional en cada caso.

En este sentido se pronunció desde el principio el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/87, de 26 de marzo, relativa a la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria, en la que el Tribunal asentó las bases fundamentales para la interpretación del derecho de propiedad desde una perspectiva jurídico-constitucional. En este sentido, el Tribunal establece que:

“la referencia a la ‘función social’ como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto de dominio reservado a su titular sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir”. (FJ 2) STC 37/1987 de 26 de marzo.

Este conjunto de deberes y obligaciones que configuran la función social de la propiedad definen su contenido y son conformes con la Constitución en tanto no infrinjan el contenido esencial de este derecho.

De la jurisprudencia constitucional se deduce que tanto la función social como la causa expropiandi se definen por referencia a bienes o derechos constitucionalmente garantizados, como, por ejemplo, la protección del medio ambiente, a la que hace referencia el art. 45 CE. En la STC 170/1989, DE 19 de octubre, relativa a la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, el Tribunal afirma que:

“La Ley realiza, eso sí, una configuración de los derechos existentes sobre dichos terrenos que, sin perjuicio de lo que posteriormente se dirá, no supone en sí misma privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales, sino sólo el establecimiento de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger”.

“(...) Las limitaciones del derecho de propiedad que introduce la Ley madrileña con carácter no indemnizable no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el artículo 45 CE” (FJ 8).

También, por ejemplo, en la STC 243/1993, el Tribunal declara:

“(...) que la protección de la pesca y los ecosistemas fluviales constituye un fin constitucionalmente legítimo al que todos los poderes públicos deben atender en virtud de lo establecido en el art. 45.2 de la Constitución que les encomienda la tarea de velar ‘por la utilización racional de todos los recursos naturales’, precepto que según ha establecido este Tribunal entraña una limitación para el derecho a la propiedad”. (FJ 5).

La diferente intensidad de la intervención legislativa en la propiedad constitucional define la institución aplicable en cada caso: delimitación o expropiación y su justificación, función social o utilidad pública. Según la intervención legislativa incida o no en el contenido esencial de la propiedad constitucional la intervención tendrá o no carácter expropiatorio y, en consecuencia, será obligatoria o no la previsión de la correspondiente indemnización.

Frente a la delimitación del derecho de propiedad en virtud de su función social, la expropiación supone la privación del contenido esencial del derecho; las limitaciones impuestas a la propiedad en virtud de su función social, que afecten al contenido esencial del derecho, −fundamentalmente, priven a su titular de toda utilidad económica− constituyen una privación de carácter expropiatorio que, por imperativo constitucional, exige indemnización. En este sentido, se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Constitucional:

“Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben ‘delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes’. Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue ‘a anular la utilidad meramente individual del derecho’, o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de aplicación del artículo 33.3 CE, en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone, resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho” [STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b)]. “(...) Es obvio, por otra parte, que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que, aunque predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente”. (STC 227/1988, FJ 11).

En el marco de la Constitución de 1978 puede constituir causa expropiandi todo fin de utilidad pública o interés social: la definición del fin de utilidad pública o interés social corresponde al legislador. En la jurisprudencia constitucional se define con gran amplitud el contenido de la causa expropiandi:

“La causa expropiandi es el fin de utilidad pública o interés social que en cada caso declara el legislador. Dada la gran variedad de fines públicos que pueden ser legalmente configurados como causa justificativa de la expropiación, el destino de los bienes y derechos expropiados puede ser también muy distinto, pues dependerá del modo como se satisfaga en cada supuesto expropiatorio el interés público que legitima la expropiación”.

“(...) Los términos en que se expresa el art. 33.3 de la Constitución, al hablar de causa justificada de utilidad pública o interés social sin contener referencia alguna al destino final de los bienes y derechos expropiados, permiten afirmar que la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto a las expropiaciones forzosas en que el fin predetermina el destino de los bienes y derechos, como aquellas otras en que el fin admite varios posibles destinos”. (STC 166/1986, FJ 13).

La protección del medio ambiente constituye, además de un fin público en sentido genérico, un valor constitucionalmente reconocido como principio rector de la política social y económica. La expropiación forzosa es “un instrumento puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines”, entre los que evidentemente se encuentra la defensa medioambiental, por lo que la protección del medio ambiente, tanto desde una perspectiva de prevención como de restauración, tanto desde un planteamiento genérico como para resolver una situación concreta, puede constituir un fin de utilidad pública o interés social que justifica la expropiación.

Desde el punto de vista sistemático, si la protección del medio ambiente se admite como concepto que define la función social de la propiedad en relación con determinados bienes, debe resultar asimismo justificada su consideración como fin de utilidad pública a efectos expropiatorios. La STC 37/1987 permite fundamentar este planteamiento al afirmar, −como se expuso anteriormente−, que la propiedad constituye además de un “haz de facultades individuales sobre las cosas”, “un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir” (FJ 2).

El Tribunal Constitucional utiliza los términos “finalidad o utilidad social”, tanto para hacer referencia a la función social como a la causa expropiandi; la diferencia entre ambos supuestos no radica por lo tanto en el fin que justifica la limitación, sino en la intensidad de la intervención en el contenido esencial del derecho. La protección medioambiental puede fundamentar tanto las limitaciones derivadas de la función social de la propiedad −como se destacó anteriormente−, como la causa expropiandi de un procedimiento expropiatorio.