Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 16

La regulación del derecho de propiedad conforme a su función social tiene como límite el principio de proporcionalidad: se trata de aplicar la Teoría General de los derechos fundamentales en el ámbito de la propiedad constitucional. El principio de proporcionalidad exige que exista un razonable equilibrio entre la utilidad económica (privada) y el interés público que representa la función social de la propiedad en el caso concreto.

La imposición de limitaciones o cargas en virtud de la función social de la propiedad debe respetar el principio de proporcionalidad para evitar vulnerar el contenido esencial de la propiedad a través de una intervención materialmente expropiatoria. Toda la regulación de la propiedad constitucional debe garantizar el respeto del principio de proporcionalidad como límite de la intervención en el derecho que es objeto de regulación.

En la STC 170/1989 de 19 de octubre (Cuenca Alta del Manzanares) se establecen los principios fundamentales sobre esta cuestión:

“El límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 de la Constitución) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que la ‘fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales, que a este subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo’. (STC 37/1987). Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros) los poderes públicos deben ‘delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes’. Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue a ‘anular la utilidad meramente individual del derecho’, o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE, en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho”. (STC 170/1989, de 19 de octubre FJ 8 b).

En ocasiones, la garantía de la proporcionalidad puede exigir la introducción de medidas compensatorias que permitan asumir las cargas impuestas en virtud del interés público que define la función social. En estos casos la propia ley reguladora puede establecer medidas compensatorias. en especie o, por ejemplo, a través de regulaciones transitorias, o, incluso, si ello no fuera posible, indemnizatorias, con carácter excepcional, con el fin de mantener el equilibrio entre la utilidad privada, económica, y las limitaciones derivadas del interés social.

También cabe admitir, en virtud de previsión legal expresa, indemnización en supuestos de vinculación singular. Los supuestos sometidos a vinculación singular son aquellos en los que una regulación general afecta especialmente a un caso o a un número limitado de casos. Si en estos casos la previsión de medidas compensatorias generales no es suficiente, en la medida en que lo exija la garantía del principio de proporcionalidad, también es admisible la previsión legal de indemnización por vinculación singular. Este supuesto requiere formular algunas aclaraciones.

En primer lugar, al igual que las medidas compensatorias generales, la indemnización por vinculación singular exige previsión legal expresa. En ausencia de previsión legal expresa no cabe reclamar ni compensaciones ni indemnización en estos casos: el art. 32.3 LRJSP exige la previsión legal de indemnización para justificar su otorgamiento por los perjuicios causados por los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria. La regulación de la responsabilidad patrimonial no ofrece tampoco cobertura para reclamar indemnización en estos casos.

En segundo lugar, resulta discutible la compatibilidad formal con la delimitación de la propiedad en virtud de la función social, de la previsión general de un derecho a indemnización como forma de garantía del principio de proporcionalidad que debe respetar toda regulación de la propiedad constitucional: en ese caso lo que procedería es aplicar la expropiación que es la figura cuya aplicación exige la Constitución en estos supuestos. La previsión general de la indemnización en estos casos sólo cumple uno de los requisitos que demanda el art. 33.3 CE por lo que no constituye garantía suficiente. No obstante, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 149/1991, sobre la Ley de Costas de 1988, admitió la constitucionalidad de las medidas compensatorias relativas a la privación de los enclaves de propiedad particular en dominio público marítimo-terrestre. Aunque formalmente no se presentara como una expropiación legislativa general, el Tribunal consideró que esta regulación era conforme con la Constitución.

Si el mantenimiento de la proporcionalidad entre la utilidad pública y el interés social exige con carácter general la previsión indemnizatoria, en rigor, debe procederse a formalizar la correspondiente expropiación.

En tercer lugar, sólo la existencia de perjuicios que producen un efecto materialmente expropiatorio en determinados destinatarios de la norma, que no puedan ser compensados de otra forma, justifica la previsión legal de indemnización dirigida a garantizar la situación jurídico-patrimonial de los particulares afectados en estos casos. Por tanto, no se trata de establecer una cláusula indemnizatoria de salvación, cuya constitucionalidad reiteradamente ha discutido la doctrina alemana, sino de una previsión indemnizatoria estricta y definida, correspondiente a supuestos tipificados estrictamente en la regulación legal. El establecimiento de una cláusula de salvación supone introducir una cláusula general indemnizatoria para cubrir a través de la ley cualquier posible reclamación que pudiera plan-tearse, no prevista específicamente por la ley.

El fundamento de la indemnización en estos casos no es la desigualdad, sino el que los efectos que produce la norma en relación con determinados destinatarios tienen carácter materialmente expropiatorio para ellos: este es el contenido de la situación de sacrificio especial, vinculación singular, tras la entrada en vigor de la Constitución, como concepto que permite definir la situación de los particulares afectados. La previsión legal de indemnización por vinculación singular permite garantizar la conformidad con la Constitución de aquellas regulaciones que inciden de forma desproporcionada en determinados destinatarios de la misma, en relación con los cuales la Ley en cuestión tiene carácter materialmente expropiatorio.

La garantía del principio de proporcionalidad en una regulación de la propiedad constitucional proyecta sus efectos hacia el futuro: la proporcionalidad debe garantizar que la aplicación de dicha regulación no debe causar en el futuro efectos materialmente expropiatorios, ni en relación con todos sus destinatarios, ni en relación con determinados destinatarios de la misma (sacrificio especial).

Sin embargo, junto a la proporcionalidad, existe otro parámetro que permite definir la conformidad a Derecho de una regulación de la propiedad constitucional en virtud de su función social: la delimitación de la propiedad en virtud de su función social no permite incidir en la privación de lo adquirido por el titular. La privación de lo adquirido a través de la actuación del titular, constituye un límite a la delimitación del contenido de la propiedad según su función social; la privación de lo adquirido exige aplicar la institución de la expropiación.

La jurisprudencia constitucional hace referencia a “la garantía del uso consolidado” o a “la congelación de los caudales de las concesiones existentes” como límites de la intervención en la propiedad constitucional, que reflejan esta idea de la privación de lo adquirido. En ambos casos el Tribunal Constitucional se refiere a la protección de lo adquirido como objeto de protección en el ámbito de la propiedad constitucional.

En este sentido, en la STC 170/1989, tras comprobar que la nueva regulación que impone limitaciones en el uso de los predios por razón de protección del medio ambiente, no infringe el juicio de proporcionalidad entre la utilidad privada y la función social, lo que supone que prima facie los límites impuestos son conformes con la Constitución, sin embargo, exige la indemnización en aquellos casos en que los límites impuestos “no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios”; el uso tradicional y consolidado constituye un criterio tradicional “para fijar el límite entre la simple configuración del derecho y la estricta privación” (FJ 12).

En consecuencia, si bien la regulación general respeta la proporcionalidad con carácter general, en tanto en cuanto incida en el uso tradicional y consolidado tiene carácter expropiatorio y debe ser indemnizado; la intervención en el uso tradicional y consolidado implica privación de lo adquirido y en consecuencia exige la aplicación de la garantía expropiatoria (art. 33.3 CE).

En la STC 227/1988 (relativa a la Ley de Aguas de 1985) se insiste de forma indirecta en este planteamiento. La Ley de Aguas de 1985 dispuso la congelación de los derechos sobre las aguas, tanto mediante la imposición de límites de carácter temporal al establecer un plazo máximo de aprovechamiento de 75 años, como por la limitación permanente del caudal aprovechable sobre los recursos de propiedad particular al amparo de la legislación anterior, impidiendo aumentar el caudal disponible, salvo mediante concesión administrativa.

El Tribunal entiende que la imposición de un plazo máximo de los derechos de aprovechamiento no infringe el principio de proporcionalidad: se entiende que el plazo máximo de 75 años fijado garantiza suficientemente la utilidad privada.

Por lo que se refiere a la congelación de los caudales totales utilizados, el Tribunal Constitucional precisa:

“Pero esta congelación del sustrato material.... no implica en modo alguno una expropiación parcial de los mismos derechos, pues con ello sólo quedan eliminadas las simples expectativas de aprovechamientos de caudales superiores que eventualmente podrían obtenerse” (FJ 12).

La imposición de esta limitación no tiene carácter indemnizable porque no incide en lo adquirido: no constituye una intervención de carácter expropiatorio. En este sentido, el Tribunal precisa que la decisión del legislador “podrá ser objeto de discrepancia o de crítica en términos de valoración política pero no supone una transferencia coactiva de facultades integradas en el patrimonio del propietario o titular de la explotación” (FJ 12).

Una nueva regulación de bienes o derechos protegidos por la propiedad constitucional debe garantizar lo adquirido bajo la norma anteriormente en vigor; la privación de lo adquirido exige la correspondiente indemnización.

En relación con el concepto de lo adquirido es preciso formular algunas precisiones:

– Lo adquirido con el trabajo (inversión, modernización, desarrollo) constituye el límite en relación con la imposición de limitaciones no indemnizables en virtud de la delimitación de la propiedad de acuerdo con su función social. En este contexto la ausencia de usos o aprovechamientos permite, a juicio del Tribunal Constitucional imponer limitaciones más intensas, sin indemnización. La existencia de usos o aprovechamientos supone la previa inversión en trabajo, obras, etc. lo que justifica su protección por el ordenamiento, y en consecuencia la obligación de indemnizar.

– La situación jurídico-patrimonial adquirida por cualquier título que va a ser objeto de privación (herencia, compraventa, ejercicio de la libertad de profesión u oficio, etc.) también debe ser indemnizada en caso de expropiación. La inexistencia de usos o aprovechamientos adquiridos no justifica el que no se indemnice el valor del derecho. En todo caso, la presencia de inversiones exigirá también su correspondiente indemnización. Esta indemnización se refiere a lo que no ha podido ser objeto de amortización en los casos en que se trata de un derecho sometido a un plazo determinado cuando la privación determina un adelanto en el cese de su eficacia.

Por tanto, el concepto de lo adquirido juega un papel diferente según se aplique en el ámbito de la delimitación o en el de la expropiación.

En el ámbito de la delimitación lo adquirido constituye el límite del legislador; en el ámbito de la expropiación constituye una parte del objeto cuyo valor junto con el del resto de los elementos se debe computar en el justiprecio.

En consecuencia, cabe afirmar que la delimitación de la propiedad de acuerdo con su función social exige el respeto del principio de proporcionalidad, que, con carácter general, constituye el límite a la regulación de los derechos fundamentales.

En segundo lugar, la delimitación de la propiedad según su función social exige respetar lo adquirido conforme a la regulación anterior, o, en su caso, expropiar con las garantías que establece el art. 33.3 CE. Cabe apreciar que el criterio del respeto del principio de proporcionalidad se vincula principalmente con la dimensión objetiva de la propiedad constitucional en cuanto se refiere al carácter general de la regulación desde el punto de vista institucional, en tanto que el criterio de la privación de lo adquirido se vincula de forma más clara a las situaciones jurídico patrimoniales de carácter individual protegidas por la propiedad constitucional que constituyen manifestación especialmente de la dimensión subjetiva del derecho.