Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 5

Este libro es fruto de la colaboración de un grupo de profesores del Área de Derecho administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid. La enseñanza de la materia en esta Universidad se estructura en dos asignaturas obligatorias, Fundamentos de Derecho Administrativo y Régimen jurídico de la actuación administrativa. En la primera se estudian las bases constitucionales de la Administración Pública, las fuentes del Derecho administrativo (en especial, el reglamento), la organización administrativa y el empleo público. En la segunda, mucho más extensa, se estudian los tipos de actuación jurídica de las organizaciones públicas, el acto y el procedimiento administrativo, los contratos del sector público, la jurisdicción contencioso-administrativa, las garantías patrimoniales de los ciudadanos articuladas en torno a tres instituciones capitales (la propiedad, la expropiación y la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos) y, finalmente, los bienes públicos (excluyendo los tributos) y las actividades administrativas de limitación y prestación.

En síntesis, estas materias pueden agruparse en tres grandes bloques: 1) la actuación administrativa y su control por la jurisdicción contencioso-administrativa; 2) las garantías patrimoniales; 3) los bienes públicos destinados al uso general y al cumplimiento de los fines de las entidades públicas y las actividades administrativas de limitación y prestación.

Por razones prácticas, dada la gran extensión del contenido, se ha considerado preferible dividirlo en dos volúmenes. El primero se dedica al acto y procedimiento administrativo, contratos y jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que el segundo, que aparecerá simultáneamente, tiene por objeto el régimen administrativo de la propiedad, la expropiación forzosa, la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, los bienes y las actividades jurídico-administrativas de limitación y prestación.

El objetivo de este libro es proporcionar a los estudiantes unas lecciones que les permitan preparar la asignatura Régimen jurídico de la actuación administrativa. El propósito es que, además, ayude a los estudiantes, cuando ya no lo sean, a mantener una “cultura” básica del Derecho público que les resulte útil en su vida profesional.

El estudio de la actuación administrativa se aborda desde una doble perspectiva: formal y material. La primera, que constituye el objeto de este primer volumen, parte de la distinción entre tres categorías primarias de actuación que son la norma, la resolución y el contrato. Habida cuenta de que las normas se estudian en la asignatura Fundamentos de Derecho Administrativo, aquí nos centraremos en el acto administrativo (incluyendo el procedimiento) y los contratos del sector público. La perspectiva material atiende al contenido de la actuación, en función de su incidencia sobre los ciudadanos. En la doctrina tradicional se sintetizaba en la trilogía policía. fomento y servicio público, pero hoy se puede reducir a la dualidad limitación-prestación, teniendo en cuenta que la denominada actividad de fomento (ayudas de todo tipo, distinciones, etc.) es subsumible en la actividad de prestación. En síntesis, las organizaciones públicas actúan unas veces interviniendo o limitando la actuación de los ciudadanos a través de diversas modalidades de control (autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones previas, órdenes de ejecución) y otras favorecen la actividad privada y, en general, el desarrollo de la personalidad mediante ayudas o la prestación de servicios de muy variada índole (educación, sanidad, vivienda, cultura, etc.). La explicación de esta tipología de actividades se contiene en el volumen II.

La Administración pública está al servicio de los intereses generales (art. 103 CE), que definen el Legislador y el Gobierno respectivo, de acuerdo con el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas y las que corresponden a las entidades locales. En el marco constitucional, hay muchas opciones para determinar lo que deben hacer los poderes públicos y cómo deben hacerlo (directamente, con sus propios medios o indirectamente a través de empresas privadas). En las últimas décadas se ha producido una importante evolución tendente a reducir el protagonismo de los poderes públicos como prestadores directos de servicios para erigirlos en “garantes” de esas prestaciones, con independencia de quien sea su proveedor. No obstante, en España la prestación directa por el Estado (en sentido amplio) sigue siendo muy importante en ámbitos como la educación, la sanidad y los servicios sociales en general. Este es un debate fundamentalmente político, aunque con condicionantes jurídicos importantes a la hora de configurar el modo de prestación y el contenido de ésta.

El control de las actividades privadas por los poderes públicos está sujeto al respeto a los derechos fundamentales, por lo que se acentúan las exigencias de la reserva de ley para su regulación y el ejercicio de la potestad sancionadora en caso de incumplimiento. Habida cuenta de que esta potestad está presente en todos los ámbitos de la actuación administrativa y de que los principios del procedimiento sancionador forman parte del procedimiento administrativo común, se estudia en el capítulo dedicado a éste en el presente volumen.

Por la variedad de las materias que en él se tratan, el programa de la asignatura Régimen jurídico de la actuación administrativa parece responder a una mera yuxtaposición de temas, más o menos convencional. No es así, sin embargo. El estudio de la actuación administrativa, con sus dos pilares básicos de prerrogativa y garantía, se debe hacer en el marco de un sistema que permita apreciar la unidad interna del ordenamiento jurídico-administrativo y la coherencia dogmática a que son reconducibles la pluralidad de instituciones y categorías que lo integran, mencionadas en el art. 149.1.18.ª de la Constitución.

La concepción de este libro se basa en el sistema de actos jurídico-públicos construido por el profesor GALLEGO ANABITARTE en los años 80 y 90 del siglo pasado1. En palabras de su promotor “este sistema parte de la tesis de que existen tres categorías primarias: normas, resoluciones y contratos. En realidad, dos: normas o reglas jurídicas (Derecho objetivo) versus resolución-contrato (derecho subjetivo o aplicación del derecho objetivo). Todos los actos jurídicos se deben reconducir a estas tres categorías jurídicas primarias para determinar la regulación jurídica (competencia, procedimiento, eficacia, validez, etc.) del correspondiente acto”.

Se excluyen del sistema: a) el plan, porque no es una categoría con sustantividad propia; hay muchos tipos de planes, algunos son normativos, otros, resoluciones administrativas y otros carecen de eficacia jurídica; b) la actividad informal de la Administración (por ejemplo, la información al público), porque no es actuación jurídica, aunque pueda tener consecuencias de esa índole.

Cada categoría primaria se despliega en una serie de figuras específicas, que revisten peculiaridades en relación con el régimen básico. Hay muchas clases de normas, de resoluciones (autorizaciones, subvenciones, órdenes, nombramientos, etc.) y muchas clases de contratos (administrativos y privados; de obras, servicios, concesiones de obras y servicio, etc.).

Finalmente, los actos jurídicos, cualquiera que sea la categoría primaria en que se encuadran revisten una forma de aprobación, que indica quién los ha dictado (Real Decreto, el Consejo de Ministros o el Presidente del Gobierno; Orden ministerial, el Ministro; Decretos de la Alcaldía, etc.). No hay que confundir la forma de aprobación de un acto con su contenido (es decir, la categoría primaria) porque una misma forma es susceptible de distintos contenidos (por Real Decreto se puede aprobar un reglamento, que es una norma y un nombramiento, que es una resolución). En algunos casos coincide la denominación de la forma de manifestación del acto jurídico y su contenido, pero en otros no.

Lógicamente las tres categorías primarias y los conceptos en que se despliegan están presentes, en mayor o menor medida, en todas las instituciones básicas del Derecho público (expropiación, responsabilidad, empleo público, servicio público, dominio público) y en todos los sectores materiales de la actuación administrativa.

En resumen, el régimen de todo acto jurídico está determinado por: a) la categoría primaria a que pertenece; b) la especie o concepto en que se encuadra; c) la forma de manifestación o aprobación.

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Los autores confían en que los dos volúmenes de este libro contribuyan a impartir con criterios homogéneos la docencia de una asignatura extensa y compleja, facilitando a los estudiantes su preparación. Se sentirían doblemente satisfechos si, además, de esta contribución a la calidad de la docencia, que es su objetivo primordial, el libro pudiera servir a los profesionales del Derecho para profundizar en sus conocimientos de Derecho Administrativo a través de la sistematización de sus instituciones y categorías básicas.

El libro está dedicado a la memoria de Alfredo Gallego Anabitarte, profesor de la Universidad Autónoma de Madrid desde septiembre de 1974 hasta su jubilación en 2006, en reconocimiento de su magisterio y de la impronta que marcó en la enseñanza del Derecho Administrativo. Una enseñanza basada en el aprendizaje de conceptos y categorías jurídicas, a las que poder reconducir las situaciones de hecho, para explicarlas jurídicamente, en el fomento de la argumentación frente a los planteamientos dogmáticos o apriorísticos y en el manejo de las leyes mediante la resolución de casos prácticos.

Ángel MENÉNDEZ REXACH

Catedrático emérito de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid

Cantoblanco, julio de 2019

(1) Para más detalle, véase A. GALLEGO ANABITARTE y A. DE MARCOS FERNÁNDEZ, “Derecho administrativo I, Materiales”. 8.ª reimpresión corregida, Madrid 1996, p. 311 y ss. (negrita y cursiva originales).