Читать книгу Régimen jurídico de la actuación administrativa. Volumen II - Felipe Iglesias González - Страница 17

La intervención del Legislador en la propiedad constitucional tiene dos límites fundamentales: la garantía del principio de proporcionalidad y la privación de lo adquirido conforme a la legislación anteriormente en vigor.

La formulación de estos límites se vincula al respeto del contenido esencial de la propiedad:

– La garantía del principio de proporcionalidad exige la adecuada ponderación por parte del legislador de la utilidad privada y el interés social en el caso concreto: respeto del art. 33.1 y 2 CE.

– La privación de lo adquirido exige expropiar tanto en los casos en que se produce la privación formal de la titularidad de una situación jurídico-patrimonial protegida por el ordenamiento, como cuando se produce la privación del contenido esencial de la misma: respeto de la garantía expropiatoria del art. 33.3 CE.

La vulneración del contenido esencial de la propiedad en estos supuestos no permite reclamar directamente indemnización; el sistema establecido por la Constitución exige la anulación de las leyes inconstitucionales que vulneren el contenido esencial de la propiedad constitucional (art. 32.3 y 4 LRJSP), y no existe en el ordenamiento jurídico español ningún fundamento legal que permita la reclamación directa de indemnización sin que se haya producido la previa declaración de inconstitucionalidad de la Ley.

La intervención legislativa en la propiedad puede exigir, con el fin de garantizar el principio de proporcionalidad, la previsión de medidas compensatorias en aquellos casos en que el interés público que representa la función social exige la imposición de limitaciones o cargas que exceden de lo razonable. Excepcionalmente, si las medidas compensatorias no son posibles o no ofrecen la cobertura suficiente, se admite la previsión legal de indemnización. Dado que no se trata de un supuesto formalmente expropiatorio sólo cabe la previsión de indemnizar en supuestos tasados con carácter excepcional y sometidos a interpretación restrictiva (art. 32.3 LRJSP).

La admisión de supuestos del art. 33.2 CE −regulación de la propiedad de acuerdo con la función social− en los que se permite prever, no sólo compensaciones, sino incluso −con carácter excepcional− indemnizaciones, con el fin de evitar la posibilidad de que se consideren materialmente expropiatorios plantea problemas. La Constitución parte de que sólo son expropiaciones aquellas intervenciones de los poderes públicos que se presentan como formalmente expropiatorias, esto es con referencia expresa a los elementos que en virtud del art. 33.3 CE y su interpretación por la jurisprudencia constitucional, definen la garantía expropiatoria: declaración de utilidad pública o interés social, respeto del procedimiento establecido1 y previsión de la correspondiente indemnización. ¿Cómo calificar las inter-venciones que sin presentarse formalmente como expropiatorias prevén un derecho a indemnización y determinan la privación de un derecho o interés de contenido patrimonial garantizado por el derecho constitucional de propiedad?

Si el derecho a indemnización se prevé con carácter general en la regulación, el supuesto es expropiatorio. El hecho de que exista esta previsión determina que no se vulnere el contenido esencial de la propiedad, aunque se debería justificar la utilidad pública o el interés social de la intervención, así como las garantías del procedimiento.

Sin embargo, si el derecho a indemnización se prevé sólo con carácter excepcional, para casos en los que la regulación general no garantiza el principio de proporcionalidad, ni es posible la previsión de medidas compensatorias aplicables, no debe calificarse este supuesto como expropiatorio: se trata de un caso de regulación de la propiedad de acuerdo con su función social de conformidad con el art. 33.2 CE en el que con carácter excepcional, para supuestos determinados, se admite la previsión de indemnización(en el marco de lo establecido en el art. 32.3 LRJSP).El art. 32.3 LRJSP permite otorgar indemnización en el caso de leyes no expropiatorias de derechos que así lo prevean.

En este sentido, la regulación del art. 48 b) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana constituye un ejemplo de este último supuesto. El citado precepto, bajo la rúbrica Supuestos indemnizatorios dispone que

“Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa”.

En esta regulación concurren todos los elementos a los que se ha hecho referencia. Se trata de una regulación de un derecho protegido por la propiedad constitucional que impone en relación con unos supuestos determinados un sacrificio especial, esto es una vinculación o limitación singular en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una restricción del aprovechamiento del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados. Por lo tanto, la nueva regulación no tiene carácter expropiatorio desde el punto de vista de la regulación general, pero hay supuestos en los que se produce la ruptura del principio de proporcionalidad al no poder compensar, mediante las técnicas habitualmente aplicadas en este sector los detrimentos patrimoniales causados con especial relevancia en relación con determinados sujetos. La excepcionalidad del supuesto, que deriva del hecho de que los afectados son determinados, así como de la imposibilidad de proceder a su compensación mediante los instrumentos técnicos aplicables con carácter general en el sector de que se trate, justifica la previsión de un derecho de indemnización en estos casos.

Esta regulación contrasta con la establecida en el segundo párrafo del art. 48 a), que dispone que las situaciones fuera de ordenación surgidas por los cambios de planeamiento, con carácter general no justifican un derecho a indemnización: se trata de una delimitación conforme a la función social no indemnizable. El legislador considera asumibles las desventajas derivadas de la situación de fuera de ordenación, que no determinan la infracción del principio de proporcionalidad. No obstante, en el mismo precepto se establece que puede ser indemnizable “la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil”.

En la jurisprudencia constitucional se planteó una cuestión relativa a la prórroga forzosa de los arrendamientos urbanos que ilustra muy bien el problema de la distinción entre delimitación y expropiación.

Se trata de la STC 89/1994, de 17 de marzo, que resolvió dos cuestiones de inconstitucionalidad suscitadas respectivamente por el Juzgado de Distrito número 14 de Madrid y el Juzgado de Primera Instancia de Gijón en relación principalmente con el artículo 57 de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1964 (LAU) que regulaba la prórroga forzosa en los arrendamientos urbanos.

El Tribunal entiende que la prórroga forzosa no convierte en “inexistente o puramente nominal el derecho de propiedad del arrendador”, pues aunque, “supone, ciertamente una restricción o limitación de ese derecho, en cuanto dificulta que la merced arrendaticia se adecúe con total fidelidad a la evolución del mercado de arrendamientos”, “esa dificultad, y consiguiente limitación no puede considerarse una supresión del derecho, sino, en todo caso, una afectación de su contenido que no lo hace desaparecer ni lo convierte en irreconocible”. En resumen, a juicio del Tribunal, “esa limitación derivada de la prórroga forzosa queda dentro de las facultades del legislador y queda justificada en virtud de la función social que a la propiedad atribuye el artículo 33 de la Constitución”.

Frente a este planteamiento, en el Voto Particular de la STC 89/1994 se resalta que como consecuencia del mantenimiento de la prórroga forzosa para determinados supuestos se ha producido “un vaciamiento absoluto de esta categoría de propiedad sin respeto al límite de su ‘contenido esencial’, rompiendo el adecuado equilibrio o proporción constitucionalmente exigible entre el derecho de propiedad que la Constitución garantiza y las exigencias que se derivan de su función social, de manera que se mantenga siempre un justo equilibrio entre los intereses constitucionalmente protegidos de todas las partes afectadas”. En este caso, según el Voto Particular, “no se trata de si el Legislador, en aras de la función social de la propiedad y de la protección de otros derechos constitucionales (singularmente los reconocidos en los arts. 39.1 y 47 CE) puede limitar el poder que normalmente el dueño tiene sobre la cosa, y, en consecuencia, restringir o anular las facultades de disposición, de uso o de disfrute de los bienes inmobiliarios, sino de otra bien distinta: si al constreñir el derecho de propiedad lo hace de tal manera y con tal intensidad que el contenido esencial del derecho, reducido en último término a la utilidad individual o a su conversión en un equivalente económico, quede amputado, y la propiedad inmobiliaria de bienes urbanos se transforme en una peculiar institución jurídica cuya recognoscibilidad como propiedad privada, según los rasgos de la institución perfilados por el Derecho civil, resulte imposible”.

La regulación de los arrendamientos urbanos constituye un sistema que determina que la no actualización de la renta arrendaticia −con el efecto consiguiente de desvalorización debido a la inflación de los precios− suponga, en numerosos casos, “el vaciamiento total del derecho de propiedad, incluso de ese núcleo mínimo que es su utilidad económica individual, y lo hace por ello constitucionalmente inaceptable”.

El Voto Particular añade para confirmar el carácter materialmente expropiatorio de la regulación en cuestión, que no existe cauce para que “los Jueces que han de aplicar el Derecho puedan, por sí mismos, reparar la integridad del derecho de propiedad lesionado”, ya que si la Ley hubiera previsto dicha posibilidad sería conforme con la garantía expropiatoria del art. 33.3 CE.

Para fundamentar su posición, el Pleno del Tribunal mantiene que la función social de la propiedad permite la limitación que supone para el propietario arrendador soportar la obligación de asumir la prórroga forzosa, que se justifica en el art. 47 CE, −que recoge el derecho a disfrutar de una vivienda− y en el art. 39.1 CE en la medida que la continuidad del arrendamiento reviste gran importancia para la estabilidad del domicilio familiar y de la misma familia; por lo que se refiere a los locales de negocio, la estabilidad que favorece la prórroga fomenta el apoyo a la producción y al empleo en virtud de lo dispuesto por los arts. 35, 38 y 40 CE. En este sentido, incumbe al legislador la competencia para delimitar el contenido del derecho de propiedad de acuerdo con las exigencias que la Constitución plantea. El menoscabo de la utilidad económica que supone la imposición de dicha prórroga no convierte el derecho de propiedad del arrendador en inexistente o puramente nominal, a juicio de la posición mayoritaria del Tribunal Constitucional.

Frente a este planteamiento, en el Voto Particular se afirma que la imposición de la prórroga en muchos casos vacía de contenido el derecho. ¿Constituye una labor meramente valorativa determinar cuándo se infringe el contenido esencial de la propiedad? El Voto Particular de la STC 89/1994 apunta un parámetro técnico-jurídico para determinar si la delimitación del derecho de propiedad se enmarca en el ámbito de la función social o bien si infringe el límite del contenido esencial al exceder de dicho ámbito sin prever indemnización: se debe mantener un equilibrio o proporción constitucionalmente exigible entre la utilidad particular y las limitaciones que se derivan de su función social, de manera que se mantenga siempre un justo equilibrio entre los intereses constitucionalmente protegidos de todas las partes afectadas.

Constituye una referencia fundamental a este respecto la definición de contenido esencial que formula el Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias sobre esta cuestión. Así, en la STC 11/1981 se estableció que se vulnera el contenido esencial “cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable, o lo despojan de la necesaria protección”. En relación con la propiedad este criterio de la razonabilidad o proporcionalidad se aplica al carácter de las limitaciones que la función social permite imponer al derecho. El contenido esencial del derecho de propiedad se infringe si se elimina la utilidad individual −material o formalmente− y no se produce su conversión en un equivalente económico, esto es, la expropiación. En el caso de que no se haya previsto en la Ley la compensación adecuada, como expone el Voto Particular, no se infringe el contenido esencial si la ley establece la posibilidad de solicitarla al Juez.

Frente a la posición que mantiene la Sentencia, que interpreta que la imposición de la prórroga forzosa constituye una limitación admisible en el marco de la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), y, por lo tanto, conforme con la Constitución, el Voto Particular considera que la citada regulación determina una intervención materialmente expropiatoria, que, al no prever indemnización ni mecanismos para exigirla, debía haber sido considerada inconstitucional.

Vinculadas estrechamente con esta cuestión se exponen en la Sentencia una serie de consideraciones sobre la función del legislador en este ámbito, que son rechazadas por el Voto Particular. Para el Tribunal si bien es evidente que la restricción que el art. 57 de la LAU establece para el propietario, obedece a circunstancias históricas concretas, “no lo es menos que sólo al legislador le corresponde evaluar si tales circunstancias se han superado hasta el punto de permitir la suavización o supresión de los límites que pesan sobre las facultades dispositivas del arrendador”. En este sentido, el Tribunal afirma que la valoración del legislador, “no cabe que sea reemplazada por el juicio de los órganos judiciales ni por el de este Tribunal, que también es un órgano jurisdiccional” (FJ 7).

Frente a este planteamiento, en el citado Voto Particular se afirma que corresponde al Tribunal Constitucional y no únicamente al propio legislador “la determinación última de los valores y atributos que subyacen en el contenido esencial de un derecho constitucionalmente garantizado”; en otro caso, “la garantía institucional que para el derecho de propiedad representa el concepto de ‘contenido esencial’ (art. 53.1 CE) se desvanece y volatiliza”.

En relación con esta cuestión es preciso matizar que dicha competencia del legislador se debe ejercer −como el propio Tribunal destaca en el FJ 4− dentro del respeto del contenido esencial del derecho, entendido como recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como posibilidad efectiva de realización de ese derecho. De ahí que en ese ámbito la exposición del Voto particular deba ser matizada. El planteamiento de la Sentencia en sentido estricto no es que “el contenido esencial del derecho de propiedad, según el tipo o categoría será lo que el legislador diga en cada momento y según el criterio dominante en cada momento histórico” sin más límites, como interpreta el apartado 2 del Voto Particular, sino que expresamente admite que tiene sus límites; aunque expresado de forma confusa y asistemática parece que lo que el Tribunal entiende es que el legislador es libre para configurar el derecho porque parte de que no se infringen los límites del contenido esencial del derecho de propiedad al no poder afirmarse que dicha regulación prive al derecho de toda utilidad económica. Formalmente este planteamiento del Tribunal, así formulado, resulta correcto, aunque a la vista de los datos aportados parece que debía haber avanzado en la línea que apunta el Voto Particular, ya que parece claro que la regulación de la prórroga forzosa vacía materialmente el contenido del derecho de propiedad del arrendador, al dejar absolutamente desprotegidos sus intereses.

La diferencia de trato en relación con la vigencia de la prórroga forzosa que determina la entrada en vigor del Decreto-Ley 2/1985, se justifica, a juicio del Tribunal, en que el citado texto legal tiene un carácter provisional en tanto se elabora una regulación global de los arrendamientos urbanos, según establece su propia Exposición de Motivos, así como por “el fin legítimo de procurar la estabilidad en las relaciones contractuales preexistentes y de evitar así una alteración, que no cabría designar sino como muy grave, del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas de un régimen en vigor durante muchos años, y que afectaba y afecta a capas muy considerables de la población” (FJ 10). El Tribunal, “dada la complejidad y posible variedad de las situaciones jurídicas reguladas por la norma que se cuestiona” rechaza que “pueda una instancia distinta del legislador determinar las fórmulas que deben regir la sucesión de regulaciones”. En este sentido concluye que:

“A la vista, por tanto, de la magnitud de los intereses indiscutiblemente afectados, ha de concluirse que la fórmula escogida para regular la sucesión de normativas, si bien puede ser objeto de apreciaciones muy diversas en cuanto a su oportunidad o posibles consecuencias, no resulta manifiestamente arbitraria en cuanto régimen provisional o de transitoriedad” (FJ 10).

Por lo tanto, a juicio del Tribunal no son situaciones iguales las de los arrendatarios anteriores o posteriores a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 2/1885, y por tanto su diferente regulación −al menos con carácter provisional− no incurre en arbitrariedad: la orientación de la regulación en cuestión queda a discrecionalidad del legislador que decidirá según su opción política en función de la protección de los intereses cuya garantía considere más trascendente.

Para el Voto Particular, sin embargo, “la pervivencia de dos regímenes legales arrendaticios distintos y perpetuada en el tiempo por el legislador”, “al consolidar dos clases de situaciones claramente contrapuestas de propietarios inmobiliarios”, “resulta difícilmente justificable, por su irrazonabilidad o desproporción, desde la perspectiva de la igualdad ante la Ley”. Pero por encima de la infracción de la igualdad, el fundamento de la inconstitucionalidad que mantiene el Voto Particular es que “con el transcurso del tiempo, el sacrificio patrimonial del propietario arrendador sometido al régimen de prórroga forzosa indefinida y rentas no actualizadas determina un absoluto vaciamiento del contenido del derecho de propiedad contrario al art. 33 CE, al no preverse tampoco por el legislador ningún género de compensación económica”. Se reconoce la competencia del legislador para determinar “si necesidades y fines de justicia social (...) justifican la pervivencia de regímenes arrendaticios” pero dentro de los límites que marca la Constitución.

En conclusión, en tanto la Sentencia considera que la regulación de la prórroga forzosa en el marco del régimen jurídico general de la legislación de Arrendamientos Urbanos constituye una regulación en el marco de la función social de la propiedad (art. 33.2 CE), para el Voto Particular, la citada regulación, al determinar la congelación material de las rentas, supone la privación del derecho y por tanto la inconstitucionalidad de la Ley que no respeta las garantías del art. 33.3 CE. La aplicación del criterio material por parte del Voto Particular permite una mejor comprensión del problema planteado. De este Voto Particular parece deducirse que una regulación transitoria adecuada o el establecimiento de compensaciones podían haber evitado el carácter materialmente expropiatorio de la intervención.