Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 45

Muchos otros países con estructuras de sistemas de reparto han venido estableciendo en los últimos años, o desarrollando en el caso de aquellos que ya las tenían, Fondos de Reservas de sus sistemas de pensiones públicas que varían en términos de fuentes de financiación, estrategias de inversión y fases de pago, entre otros. Esta tendencia se ha convertido en habitual en varios de los países europeos de la OCDE, mientras que en otros países del este de Europa y de Latinoamérica (Polonia y Chile) se ha tendido a utilizar una fórmula diferente consistente en capitalizar sus sistemas de pensiones públicas. También en algunos países asiáticos y musulmanes se han acumulado fondos de reserva para apoyar la financiación de los sistemas de jubilación públicos (China, Corea, Filipinas, Arabia Saudí, Egipto)30. Estos Fondos de Reserva, en países como España, Finlandia o Francia, se han establecido y dotado a remolque de etapas de fuerte crecimiento económico, mientras que otros países, como EE.UU. o Canadá, han venido mostrando una mayor tradición en este aspecto al haber dotado estas reservas originariamente desde mediados del siglo pasado. Así, el Fondo de Reserva norteamericano fue creado en el año 1940, por lo que es el más antiguo del mundo, establecido hace 80 años. Numerosos órganos públicos de EE.UU. (estados, ayuntamientos, etc.) también han establecido estos fondos. Pero también hay Fondos de Reserva que han desaparecido. Por ejemplo, el Fondo de Reserva belga, que se constituyó en el año 2001, liquidó sus reservas de 23.500 millones de dólares a finales de 2016 y se cerró definitivamente en 2017.

Las principales razones que estos países han utilizado para establecer estos Fondos de Reserva Públicos y Soberanos se pueden agrupar en dos. Por un lado, de índole puramente fiscal, ya que establecer esas reservas se traduce en el corto plazo en no tener que aumentar las contribuciones sociales de la Seguridad Social para mantener el nivel adquisitivo de las pensiones públicas. Por otro, elevar la tasa de ahorro nacional, mejorando la posición de los gobiernos para hacer frente a sus gastos corrientes.

Históricamente, estas reservas provienen principalmente de excedentes de las contribuciones de los empleados y/o empleadores, así como de las contribuciones complementarias del gobierno a través de transferencias fiscales y otras fuentes. En este grupo destaca el caso de países como EE.UU., Dinamarca o Japón. Estos fondos pueden ser administrados por la propia institución de Seguridad Social o por una entidad administradora de fondos independiente, a menudo del sector público. Con esta medida se ha tratado de limitar la enorme exposición que estas reservas tenían frente a la influencia del gobierno de turno, pudiendo influir en sus decisiones, ya sea directamente (a través de las regulaciones), o indirectamente, pudiendo poner en peligro la gobernabilidad efectiva del fondo. Así ha sucedido, por ejemplo, en Japón con el nuevo Government Pension Investment Fund (GPIF), establecido como una institución administrativa independiente con la misión de gestionar e invertir los fondos de reserva del sistema público nacional de pensiones y que sustituía al antiguo Government Pension Investment Fund que fue disuelto en marzo de 2006.

El otro tipo de fondos se refiere a aquellos que son establecidos directamente por el gobierno y que están completamente separados del sistema de Seguridad Social. En este caso, sus recursos financieros provienen principalmente de transferencias fiscales directas del gobierno y a algunos no se les permite realizar pagos durante décadas. Todos estos fondos están gestionados bajo entidades autónomas de gestión. Los ejemplos incluyen el caso de Nueva Zelanda, Noruega y Francia (“Fond de Réserve pour les Retraites”). A veces, estos fondos también se clasifican como Fondos de Reserva Soberanos, fondos que también existen con otras finalidades aparte de las pensiones.

Además, aparte de la separación o no del cuerpo de la Seguridad Social, existen otras diferencias destacables entre los diversos esquemas constituidos por cada país. Por ejemplo, algunos países exigen por ley que exista un cuerpo de gobierno que gestione las reservas, cuyo número puede variar desde tres miembros hasta más de diez, siendo elegidos por un periodo determinado de años de mandato y con las responsabilidades de establecer y aprobar, en su caso, la política de inversiones, designar auditores y en algunos casos actuarios, o informar puntualmente de las actividades de los fondos de reserva. En la mayoría de los casos, todas las actuaciones e informes de la evolución y situación de los fondos de reserva deben enviarse, al menos anualmente, a sus respectivos Parlamentos (o comités parlamentarios) para su evaluación.

Según un Informe de 2019 de la OCDE31 sobre más de 125 fondos de pensiones públicos y privados de 46 países en el año 2017, 23 de estos países habían establecido fondos públicos de reserva destinados a financiar el gasto en pensiones. También se aportan datos de los Fondos de Reserva de tres países importantes no pertenecientes a la OCDE que son miembros del G20: Argentina, China e India. Por otra parte, los Fondos de Reserva del Gobierno de Noruega y de Rusia son Fondos Soberanos de Pensiones, lo que significa que su mandato va más allá de financiar los gastos de sus sistemas de Seguridad Social, pudiéndose destinar los recursos a otros fines. El Fondo de Reserva de Noruega tiene dos objetivos principales, de un lado promover el ahorro público necesario para hacer frente al rápido aumento del gasto público en pensiones en los próximos años, y por otro, respaldar la gestión a largo plazo de los ingresos del petróleo. A finales de 2017, el fondo tenía 1,1 billones de dólares en activos, lo que representa el 266,3% del PIB de Noruega. Este fondo se considera el fondo soberano de inversión más grande del mundo como porcentaje del PIB del país. El fondo soberano de la Federación de Rusia tiene como misión apoyar el sistema de pensiones para garantizar el funcionamiento a largo plazo del sistema.

Según se muestra en la Tabla 2, el importe total de los activos de los Fondos Públicos de Reserva de pensiones a finales de 2017 fue de 7,5 billones de dólares. El mayor Fondo de Reserva es el de EE.UU. (2,9 billones, de dólares) seguido por el del Gobierno de Japón (1,4 billones de dólares). Se aprecia que Corea, China, Canadá y Suecia también han acumulado grandes reservas públicas de pensiones. El Fondo de Reserva de China alcanzó los 341,4 mil millones de dólares a fines de 2017 y el de Argentina, fundado en 2007, alcanzó los 64,7 mil millones de dólares. Los activos que se muestran para la India acumulan un volumen de activos de 131,7 mil millones de dólares y representan tres fondos distintos: el Fondo de Previsión de los Empleados, el Fondo de Pensiones de los Empleados y el Fondo de Seguro Vinculado a los Depósitos de los Empleados. Por otra parte, los datos del Fondo de México solo se refieren a las reservas destinadas a pagar la jubilación anticipada por invalidez o riesgos laborales32.

Tabla II. Activos en Fondos de Reserva Públicos en 2017 en países OCDE y algunos países no OCDE. En billones de dólares (USD) y en relación a su porcentaje sobre el PIB

Fuente: OECD: Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds, 2019.

Sin embargo, en la mayoría de los casos, estas reservas no llegarían a cubrir sino una parte muy pequeña de las obligaciones y compromisos que los sistemas de seguridad social tienen asumidos con los cotizantes y pensionistas en cada uno de estos países. Además, el hecho de destinar los fondos a otra finalidad que no sea la original es uno de los mayores riesgos que afronta esta fórmula de sistema de reservas de las pensiones públicas. Por ejemplo, este fue caso de Irlanda, que durante 2013 utilizó 6,4 billones de euros de su fondo de pensiones públicas para invertir en la recuperación del país después de su rescate por la UE y la restructuración de su sistema bancario. Las otras deficiencias que se han podido observar en la mayoría de estos sistemas de reserva es que no están sujetos a la supervisión de una autoridad financiera independiente que revise la contabilidad de sus operaciones anuales y la veracidad de sus saldos, así como cualquier otro requerimiento que realice el parlamento de turno. Esta supervisión debería servir para evaluar si tanto las inversiones realizadas como la gestión de los activos de las reservas son eficientemente realizadas.

En cuanto a las inversiones, los Fondos de Reserva de los distintos países tienen distintos objetivos y limitaciones en sus carteras. Algunas reservas se establecieron como fondos para facilitar los pagos de beneficios de los sistemas de jubilación de reparto del primer pilar. Por ejemplo, Finlandia es un fondo de este tipo donde los pagos de pensiones desembolsados por el Estado se incluyen en el presupuesto del gobierno al que el fondo transfiere una cantidad equivalente al 40 por ciento del gasto anual en pensiones, y tiene una tasa de financiación del 25% del pasivo estatal de pensiones. En cuanto al Fondo de Reserva alemán, se diseñó para suavizar la volatilidad a corto y medio plazo de las pensiones. Por el contrario, los Fondos de Reserva de Australia y de Canadá (Pension Plan Investment Board) tienen una estrategia de inversión a largo plazo.

También en lo referente a la gestión de los activos de los fondos hay diferentes estrategias entre los países de cara a maximizar las inversiones y minimizar los riesgos, que en la mayoría de los casos son gestionadas internamente por el área de inversiones de la seguridad social de cada país. Sin embargo, sí muestran un patrón similar en la inversión de una parte, ya sea mayor o menor, de su cartera en deuda pública y privada de cada país. En concreto, la cartera promedio simple de los fondos incluidos en la citada encuesta de la OCDE muestra que el 54,0% de los activos totales se invirtieron en renta fija y efectivo, el 30,5% en acciones cotizadas y el 15,5% en inversiones alternativas (las carteras de los fondos de reserva incluyen fondos de cobertura, bienes raíces, infraestructura no cotizada, capital privado y otras categorías, como recursos naturales). En inversión en este tipo de activos alternativos destaca Nueva Zelanda, Canadá y Suecia. Algunos fondos, como los de España y Estados Unidos, tienen límites legales que les obligan a invertir únicamente en bonos del Estado. Por ejemplo EE.UU. invierte el 100% de su cartera en deuda especial emitida por el Tesoro Federal para la Seguridad Social. En Australia, Canadá y Nueva Zelanda, la estrategia de inversión a largo plazo supone una orientación más similar a una pensión de capitalización (fondo de prestación definida) con inversiones más reducidas en renta fija e inversiones más elevadas en activos más arriesgados para buscar mayor rentabilidad.

En estos últimos años estamos asistiendo a un proceso de reorientación de las estrategias en las políticas de inversión de diversos fondos de reserva en ciertos países. Estos movimientos no hacen sino reflejar la disposición de los gobiernos de usar los fondos de largo plazo de estas reservas para cubrir los déficits existentes en el corto plazo. Así, el Fondo de Reserva de la Seguridad Social española cambió su política de inversiones a partir del año 2014, pasando de tener casi todos sus activos invertidos en bonos del Estado español a activos más líquidos para hacer frente al pago de las pensiones corrientes. Asimismo, Portugal eliminó el riesgo de su fondo de reserva aumentando sus inversiones en efectivo y renta fija y disminuyendo su participación en el mercado bursátil. Sin embargo, otros fondos, como los de Japón y Noruega, se han movido en la dirección opuesta y han reducido la renta fija y el efectivo y han aumentado la exposición a activos que buscan rentabilidad con porcentajes superiores al 50% en acciones e inversiones alternativas. En cuanto a la estrategia de la inversión en activos domésticos o internacionales, existe un elevado número de países desarrollados, si exceptuamos a EE.UU., que invierte una proporción destacada de los fondos fuera de sus fronteras. Como caso extremo encontramos a Noruega, que invierte el 100% de los activos fuera de sus fronteras ya que su política de gestión de inversiones no les permite invertir en coronas noruegas o en valores emitidos por compañías noruegas.

Respecto a la rentabilidad de los Fondos de Reserva, la mayoría obtuvo rendimientos reales anualizados positivos en el periodo de cinco años, de 2013 a 2017 (promedio del 6,2% real en 2017), a pesar de que aquellos que invirtieron en renta fija, de perfil más conservador, obtuvieron una rentabilidad muy baja en comparación con fondos más agresivos, que invierten en el mercado bursátil. Este fue el caso del Fondo de Reserva de Nueva Zelanda, con un rendimiento real del 17,6% en 2017.