Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 48

Borja Encinas Goenechea

Profesor Titular de Universidad. Universidad de Extremadura.

Departamento de Economía Financiera y Contabilidad

La recomendación de constituir un Fondo de Reserva de la Seguridad Social ha estado presente en todos los informes elaborados por la Comisión del Pacto de Toledo desde su creación en el año 1995. El contenido de esta recomendación no ha variado sustancialmente en los distintos informes ya que prácticamente todos ellos se reiteran en lo que podríamos denominar principios básicos del Fondo de Reserva:

– Su finalidad es atender a las necesidades financieras del sistema, en su parte contributiva, que se puedan presentar en las fases bajas del ciclo económico. Es decir, el Fondo debe actuar como un mecanismo de estabilización del sistema que evite adoptar medidas que impliquen reducciones de prestaciones o incrementos de cotizaciones en los periodos de déficit presupuestario.

– Las dotaciones al Fondo proceden, sin límite alguno, de los excedentes que anualmente se produzcan en los ingresos que financian las prestaciones de carácter contributivo del sistema y sus disposiciones deberán destinarse exclusivamente al pago de dichas prestaciones.

– La gestión del Fondo debe estar guiada por los principios de seguridad y solvencia y, por ello, sus recursos deben destinarse exclusivamente a la adquisición de títulos de deuda pública.

Sin embargo, el último informe del Pacto de Toledo sí incluye dos aspectos que merecen ser analizados. Por un lado, la Comisión muestra su preocupación por la fuerte caída que han sufrido los recursos acumulados en el Fondo durante los últimos años hasta su práctico agotamiento. En efecto, como se puede ver en el gráfico 1, la evolución del Fondo desde su creación se divide en dos etapas bien diferenciadas. En una primera etapa (2000-2011) los recursos acumulados en el Fondo no pararon de crecer gracias a los excedentes presupuestarios de la Seguridad Social, la mayoría de los cuales fueron depositándose en el Fondo1. Esto permitió que a finales del año 2011 el patrimonio del Fondo alcanzase los 66.815 millones de euros (6,5% del PIB), la cuantía máxima desde su creación. Sin embargo, a partir de entonces, las dificultades financieras que ha venido atravesando el sistema ha obligado a realizar sucesivas disposiciones2 que han consumido prácticamente todo el ahorro acumulado (a finales de 2019 los recursos del Fondo apenas superaban los 2.150 millones de euros, en torno a un 3% del máximo alcanzado tan solo ocho años antes).

Gráfico 1. Evolución del Fondo de Reserva 2000-2019 (millones de €)

Fuente: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (2020) y elaboración propia.

Ante esta situación, la Comisión considera que es necesario garantizar la pervivencia del Fondo y, por ello, plantea la conveniencia de establecer un remanente mínimo que esté sometido a unas reglas endurecidas de disponibilidad. En realidad, esta recomendación no es muy novedosa pues la normativa que regula el Fondo de Reserva3 ya fue previsora en este sentido al establecer claramente que las disposiciones del Fondo no pueden superar en cada año el 3% de la suma de los gastos en pensiones contributivas y en su gestión. Si este régimen de disposición se hubiera respetado los recursos actuales del Fondo podrían superar los 30.000 millones de euros (15 veces su patrimonio actual). Sin embargo, en 2012 y 2014 el gobierno aprobó dos normas4 que le autorizaba a suspender temporalmente este régimen de disposición con el objetivo de poder cubrir, con los activos del Fondo, la totalidad de los déficits de la Seguridad Social, cuya cuantía superaba claramente el límite del 3%. Por tanto, aunque el Fondo de Reserva se ha utilizado para cumplir los objetivos para los que fue creado, su rápido agotamiento se habría evitado si se hubiera respetado el límite de disposición fijado en su regulación.

En definitiva, la experiencia de los últimos años pone de manifiesto que legislar un remanente mínimo sometido a unas reglas endurecidas de disponibilidad no garantiza la continuidad del Fondo pues los gobiernos cuentan con los instrumentos legales necesarios para modificar o suspender temporalmente dichas reglas de disponibilidad. Más bien, esa garantía reside en el coste político que conlleva agotar los recursos del Fondo y que no parece que ningún partido político esté dispuesto a asumir. Prueba de ello es que mediante la Disposición Adicional Centésima Décima Segunda de la Ley 3/2017 se renovó nuevamente la suspensión temporal del límite de disponibilidad del 3% para los ejercicios 2017 y 2018. En la práctica, esto suponía autorizar al gobierno a agotar completamente el Fondo en 2017, pues el déficit de la Seguridad Social de ese año fue muy superior a los recursos con los que contaba el Fondo5. Sin embargo, para no asumir el coste político que ello suponía, el gobierno incluyó en la citada Ley otra disposición que le autorizaba a conceder préstamos a la Seguridad Social hasta un importe máximo anual de 10.192 millones de euros. Dicho préstamo se hizo efectivo en junio de 2017 y eso permitió preservar el Fondo de Reserva, pero no evitó que también en ese año sus disposiciones superasen el límite del 3%.

En los años siguientes, la situación financiera de la Seguridad Social no ha cambiado pero las disposiciones del Fondo se han reducido considerablemente, por debajo del límite del 3% en 2018 y 2019 y nulas en 2020, porque los gobiernos posteriores tampoco han querido asumir el coste político de su liquidación. Esto ha obligado a incrementar la financiación de la Seguridad Social vía préstamos y nuevas transferencias del Estado para apoyar su equilibrio presupuestario.

El segundo aspecto del nuevo informe del Pacto de Toledo que merece ser analizado es que la Comisión entiende que el Fondo de Reserva es un instrumento válido para hacer frente a desequilibrios coyunturales de la Seguridad Social, pero “no es el mecanismo adecuado para resolver desequilibrios financieros de naturaleza estructural”. Y añade que “tales desafíos solamente podrán atajarse con reformas igualmente estructurales, pero no con la mera constitución de unas reservas que serán siempre escasas frente a la magnitud de ese tipo de fenómenos”. Tampoco en este asunto la Comisión hace una aportación original pues desde el primer informe del Pacto de Toledo quedó claro que el Fondo de Reserva es un mecanismo de estabilización muy útil para cubrir desequilibrios temporales entre ingresos y gastos de la Seguridad Social, pero en ningún caso es una garantía absoluta frente a crisis económicas muy profundas y dilatadas en el tiempo, como ha sido la crisis de 2008, y mucho menos es la solución para garantizar la sostenibilidad del sistema frente a problemas estructurales como los provocados por los cambios demográficos.

Conviene recordar que el gran problema que está detrás de la pésima situación financiera por la que atraviesa actualmente nuestro sistema de pensiones no es la crisis económica sino el aumento de la esperanza de vida, el envejecimiento poblacional, el desequilibrio actuarial y la escasez de reformas para hacer frente a este reto demográfico. La crisis económica lo único que ha hecho ha sido acrecentar el problema demográfico y adelantar en el tiempo los desequilibrios financieros que estaban previstos para una década más tarde. Este tipo de problemas requieren reformas estructurales de profundidad y, por ello, resulta llamativo que la Recomendación n.º 0 del informe del Pacto de Toledo se oponga a cualquier transformación radical del sistema, es decir, renuncie a posibles reformas capaces de dar una respuesta adecuada al reto demográfico y hacer que el sistema sea más sostenible en las próximas décadas.

Para finalizar, conviene echar un vistazo a los datos que ofrece anualmente la OCDE sobre los fondos de reservas para financiar pensiones públicas de una selección de países. En la tabla 1 se puede apreciar que la mayoría de estos fondos tienen una antigüedad que no supera las dos décadas siendo el más antiguo el de los Estados Unidos que fue creado en 1940. A finales del año 2012 el total acumulado en estos fondos llegaba a los 5,39 billones de dólares de los cuales prácticamente el 75% se concentraba en los fondos de reserva de Estados Unidos y Japón. En 2017, último dato disponible, el montante acumulado era de 6,20 billones de dólares, lo que supone un crecimiento del 15% en el quinquenio 2012-2017. Casi todos los países (15) aumentaron los activos de sus fondos, especialmente China (94%), Corea del Sur (91,7) y Chile (84,7%). España se encuentra entre los pocos países que disminuyeron los recursos de su fondo de reserva con una caída del 88,3%.

Como señala Chuliá (2017), estos fondos presentan diferencias notables entre ellos. Por ejemplo, unos se dotan con los excedentes de cotizaciones sociales, como es el caso español, mientras que otros, captan también ingresos procedentes de otras fuentes, como superávits de los presupuestos generales o privatizaciones de bienes públicos.

Tabla 1. Fondos de reservas de pensiones públicas

País	Año de creación	Activos (miles millones USD)	Variación (%)
2012	2017
Argentina	2007	50,0	64,7	29,4
Australia	2006	108,3	85,7	-20,9
Bélgica	2001	25,3	0,0	-100,0
Bosnia Herzegovina	2011	0,2	0,1	-50,0
Canadá	1997	173,6	268,8	54,8
Chile	2006	5,9	10,9	84,7
China	2001	175,9	341,4	94,1
Corea del Sur	1988	302,9	580,7	91,7
España	1997	83,1	9,7	-88,3
Estados Unidos	1940	2.732,3	2.891,8	5,8
Francia	nd	113,6	115,0	1,2
India	1952	106,7	131,7	23,4
Japón	2006	1.298,1	1.440,9	11,0
México	nd	1,6	1,6	0,0
Noruega	2001	27,8	29,3	5,4
Nueva Zelanda	2001	17,2	26,8	55,8
Polonia	2002	5,3	7,2	35,8
Portugal	1977	14,4	18,9	31,2
Suecia	2000	147	171,8	16,9
TOTAL		5.389,2	6.197	15,0

Fuente: OCDE (2013 y 2019).