Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 46

Parece sensato articular un colchón anticíclico para sufragar el pago de las pensiones en las futuras crisis, más necesario cuando la evolución del gasto en pensiones en nuestro país mantendrá su senda ascendente por la revalorización de las pensiones con el IPC, la postergación sine die del factor de sostenibilidad y por el propio ciclo de la demografía española y el envejecimiento33.

Por ello, dotar de nuevos recursos alfondo de reserva podría parecer prudente. No obstante, carece de sentido pensar que así sucederá en el corto y medio plazo mientras la Seguridad Social no genere excedentes recurrentes de cotizaciones, más cuando el dividendo demográfico en el que se ha basado el sistema de reparto va camino de la extinción con la jubilación de la generación nacida en los años sesenta y setenta del siglo pasado, y mientras el déficit público se sitúe por encima del límite permitido por las instituciones europeas34. En todo caso, si se opta por dotar un nuevo fondo, este debería diseñarse mejor que el actual FRSS, atendiendo a las buenas prácticas que se han ido consolidando en otros países y a las lecciones domésticas aprendidas, de tal manera que previniera efectivamente los riesgos de interferencia política e ineficiencia en la gestión35.

En base a lo anterior, trataremos de dar respuesta a la siguiente cuestión: “¿por qué no se recauda más y así tendremos excedentes con los que nutrir el Fondo de Reserva de la Seguridad Social?”36. Ya hemos señalado en el presente capítulo, diversas opciones que se pueden instrumentar para aumentar los ingresos. Nos centraremos en tres:

– Por el lado de las cotizaciones, tenemos las opciones clásicas de incrementar los tipos de cotización o que la tasa de paro bajara sustancialmente, pero es bastante improbable que estas opciones funcionaran para cubrir la brecha actual entre ingresos y gastos, tanto por la expansión continua de las prestaciones como porque las subidas sustanciales sobre los tipos de cotización afectarían de manera muy negativa al empleo.

– Otra opción, a través de cotizaciones, sería la de ‘destopar’ las cotizaciones máximas, es decir, eliminar el límite máximo de cotización a la Seguridad Social37. Según estimaciones realizadas por los sindicatos, el Estado podría recaudar hasta 7.000 millones de euros anuales por ese motivo, y significaría que empresarios y empleados cotizasen por la totalidad del salario que estos últimos perciben. O lo que es lo mismo, esta medida supondría elevar un 25%, en términos agregados, el coste laboral que se paga por aproximadamente el 15% de los trabajadores que están por encima de la base máxima. Ello significaría que este incremento del coste laboral recaería plenamente sobre los trabajadores más cualificados, lo que podría penalizar un necesario cambio del modelo productivo de nuestro país. Asimismo, este aumento podría traducirse en un recorte de salarios de esos trabajadores o, incluso, en un ajuste de empleo. En todo caso, y para mantener la contributividad del sistema, habría que eliminar también el límite de la pensión máxima o, al menos, aumentarlas en un porcentaje respecto del incremento en lo cotizado, lo que sin duda limitaría el alcance de la medida, ya que, de lo contrario, el sistema transitaría hacia un modelo asistencial, perdiendo una de sus credenciales, la contributiva, como referente del mismo.

– Por la vía fiscal, los ingresos del sistema también pueden llegar por vía impositiva, ya sea por el conjunto de la imposición general, o bien optar por crear algún impuesto específico, aunque sea de manera temporal, para hacer frente a los compromisos por pensiones. Los tipos de imposición propuestos son muy variados: impuestos específicos, impuestos finalistas, impuestos generales, IVA social, contribución social generalizada, recargos en el IRPF, etc. La búsqueda e introducción de alternativas de nuevos recursos mediante impuestos, tipo contribución social generalizada (CSG)38 o “cesta de impuestos”, supondría el inicio de un cambio sustancial del actual modelo de Seguridad Social de nuestro país. Se habla incluso de recargos transitorios sobre el IVA o sobre el IRPF. En todo caso, la implantación de una línea de financiación por impuestos podría debilitar el actual esquema del sistema de reparto porque, a la larga, apunta a descompensar el peso de las cotizaciones a favor de los impuestos, como está sucediendo en Francia. Nuestro sistema de pensiones se financia a través de los Presupuestos Generales del Estado para las pensiones no contributivas y a través de las cotizaciones sociales de los trabajadores y trabajadoras en activo, configurando un modelo fundamentado en el reparto equitativo de cargas y en la solidaridad intergeneracional. Quizá sea necesario impulsar un debate que, en ese sentido, plantee cuestiones fundamentales, y todavía no resueltas, para la sostenibilidad financiera y social del sistema de pensiones a medio y largo plazo, tales como el equilibrio entre contributividad y solidaridad, la equidad intergeneracional y la provisión de información suficiente para planificar las jubilaciones.

Cualquiera de estas medidas iría encaminada a financiar las pensiones y tratar de eliminar el creciente déficit del sistema, pero no probablemente a poder dotar de nuevo el Fondo de Reserva en el corto y medio plazo, en tanto que ese instrumento de canalizar el ahorro para las pensiones debería estar integrado por excedentes, y vistas las cifras de la contabilidad nacional que reflejan los presupuestos generales, no parece que España se encuentre actualmente en una posición semejante. Más si se quiere blindar este Fondo de Reserva con una dotación mínima igual al 7% del gasto anual en pensiones contributivas, lo que equivale actualmente a fijar un suelo en el entorno de los 10.000 millones de euros al año, tal y como se establecía en alguno de los borradores previos de la recomendación número tres del Pacto de Toledo 202039.

Pero al margen de la ausencia de excedentes, otros países han tenido otras ideas alternativas para llevarlo a cabo. Se observa que en otros países las aportaciones pueden provenir de diversas fuentes, no sólo de los excedentes que se generen en el sistema contributivo. Por ejemplo, hasta el año 2010, el Fondo de Reserva de Francia recibía contribuciones variables del gobierno, provenientes de una variedad de fuentes: excedentes del régimen contributivo del sistema de pensiones, impuestos adicionales sobre activos privados, contribuciones del sector bancario, ventas de activos. Así, desde el año 2000, la mayor parte de los ingresos por ventas de licencias de móviles de tercera generación se transferían al Fondo de Reserva. Sin embargo, en Polonia, el 60% de los recursos aportados al Fondo de Reserva Demográfico proviene de fondos derivados de la privatización de empresas públicas40.

Otro caso destacable es el de los países nórdicos, entre ellos Noruega, donde los Gobiernos (a través de los Parlamentos) han optado por elegir los ingresos originados por un recurso natural nacional para dotar un fondo soberano. El Norges Bank investment Management, el mayor fondo soberano del mundo como porcentaje del PIB del país, se nutre de las rentas que generan algunos de sus recursos naturales como el petróleo o sus reservas forestales. De los 880.000 millones de euros de inversión total del fondo, destacan 50.000 millones de euros que la entidad pública delega a diversos gestores de patrimonio mundiales para obtener retornos con destino a su sistema de pensiones41. En este sentido, y similar al modelo noruego, algunos países cuentan con reservas petrolíferas, bosques inmensos para la producción maderera o reservas de pesca gigantescas, y España cuenta con un recurso gratuito y abundante en la naturaleza como es el sol, materia prima que proporciona ingresos seguros en cantidades suficientes como para producir excedentes con los que dotar el fondo de reserva. Dado que 2020 fue un año atípico para el turismo al estar totalmente condicionado por la pandemia, fijémonos en las cifras del año anterior, 2019, que marcaron un récord histórico en la industria del turismo en España, continuación de una tendencia de años de crecimiento y que fue capaz de generar en 2019, un gasto de 92.337 millones de euros, con un total de 83,7 millones de viajeros internacionales. El turismo aportaba en ese momento el 12,3% del PIB y el 12,7% del empleo en España42. Una vez que la pandemia del Covid-19 sea dominada y la industria del turismo, es de esperar, empiece a recuperarse, podría considerarse destinar una parte de esos ingresos anuales, o incluso un recargo específico por turista destinado a este fin, como dotación real para dar vida de nuevo al Fondo de Reserva.

Finalmente, dados los limitados recursos con los que cuenta el Estado para aportar nuevas dotaciones al FRSS a partir de las cotizaciones sociales, parece una opción más realista, aunque no exenta de dificultades, la que se plantea desde el gobierno, que es la de establecer Fondo de Pensiones públicos de empleo. De esa manera se evitaría incrementar la presión fiscal sobre el conjunto de la ciudadanía y trasladar el problema de la financiación actual del sistema de los presupuestos de la Seguridad Social a los Presupuestos Generales del Estado y por ende a las generaciones futuras.