Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 47

EUROPEAN COMMISSION: The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2016–2070), Directorate-General for Economic and Financial Affairs, 2018 en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip079_en.pdf.

GOBIERNO DE ESPAÑA (Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia): España 2050. Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo, p. 53. En: https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2021/200521-Estrategia_Espana_2050.pdf.

HIERRO HIERRO, F. J.: “Un nuevo escenario y mayores dificultades para alcanzar el acuerdo en el Pacto de Toledo”, Nueva revista española de derecho del trabajo, núm. 222, 2019.

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TRIBUNAL DE CUENTAS: Informe de fiscalización sobre la evolución económico-financiera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018, núm. 1.381, 28 de julio de 2020.

TRIBUNAL DE CUENTAS: Informe de Fiscalización de los excedentes de la seguridad social y del fondo de reserva de la seguridad social, núm. 663, 23 de febrero de 2005.

SECRETARIA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD Y PENSIONES: Fondo de Reserva de la Seguridad Social: Informe a las Cortes Generales Evolución, actuaciones del año 2019 y situación a 31 de diciembre de 2019, Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

BOLETÍN OFICIAL DE LAS CORTES GENERALES (CONGRESO DE LOS DIPUTADOS), Serie D, número 175, el 10 de noviembre de 2020, en https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/D/BOCG-14-D-175.PDF.

YERMO, J.: “Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries”, OECD Working Papers on Insurance and Private Pensions, núm. 15, 2008, OECD Publishing. doi:10.1787/ 244270553278.

1.El último informe anual de la OCDE sobre fondos públicos para pensiones, publicado en 2019, recoge datos del año 2017 sobre 23 países del mundo que disponen de fondos públicos de reserva específicamente destinados a financiar el gasto en pensiones. De estos 23 países, solo ocho forman parte de la Unión Europea: dos países nórdicos (Suecia y Finlandia), dos centroeuropeos (Francia y Bélgica), dos meridionales (España y Portugal) y dos orientales (Polonia y Bulgaria). Vid. OECD: Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds, 2019, en: http://www.oecd.org/finance/survey-large-pension-funds.htmwww.oecd.org/finance/survey-large-pension-funds.htm.

2.Estas Recomendaciones se renovaron en 2003 y en 2011. Y se deberían haber renovado en enero de 2016 pero finalmente se hizo cuatro años más tarde, en 2020. La Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo, del Congreso de los Diputados, acordó el 27 de octubre de 2020 el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo, que fue aprobado por el Pleno el 19 de noviembre de 2020. Contó con el respaldo de 262 diputados, con 2 votos en contra y 78 abstenciones. El informe se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados), Serie D, número 175, el 10 de noviembre de 2020, en: https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/D/BOCG-14-D-175.PDF.

3.Según información publicada por la Tesorería General de la Seguridad Social, desde su creación en el año 2000 las dotaciones realizadas al Fondo de Reserva de la Seguridad Social (hasta el 31 de agosto de 2020) ascienden a un total de 53.600,99 millones de euros, de las cuales un total de 52.112,92 millones de euros corresponden a cantidades aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros (en aplicación del mencionado artículo 118 de la Ley General de la Seguridad Social) con cargo a los excedentes presupuestarios de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social; y un total de 1.488,07 millones de euros corresponden a importes dotados en concepto de excedentes derivados de la gestión, por parte de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, de la prestación de incapacidad temporal por contingencias comunes.

4.SECRETARIA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD Y PENSIONES: Fondo de Reserva de la Seguridad Social: Informe a las Cortes Generales Evolución, actuaciones del año 2019 y situación a 31 de diciembre de 2019, Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, p. 46.

5.Con el compromiso del Acuerdo de Pensiones de 9 abril de 2001 para la mejora y desarrollo del sistema de Protección Social, suscrito entre el Gobierno e interlocutores sociales (CEOE, CEPYME y CCOO) en el que se acuerda dilatar en 12 años la financiación de los complementos de mínimos, se dio una nueva excusa para reducir el déficit público a costa de la Seguridad Social al seguir financiando ésta, indebidamente, al Estado. El primer paso se dio en el propio Pacto de Toledo, donde se eliminó el vínculo financiero que existía entre la Seguridad Social y el sistema público de salud. Posteriormente, la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, sentó las bases de la separación de fuentes del sistema contributivo respecto del no contributivo, de manera que todas las prestaciones de naturaleza no contributiva y de extensión universal deberían ser financiadas teóricamente a través de las aportaciones del Estado.

6.SECRETARIA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD Y PENSIONES: Fondo de Reserva de la Seguridad Social: Informe a las Cortes Generales Evolución, actuaciones del año 2019 y situación a 31 de diciembre de 2019, Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, p. 13. Vid. también Tabla 1.

7.Cabe recordar que, en virtud de los acuerdos del Pacto de Toledo, las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, en su Informe de fiscalización sobre la evolución económicofinanciera, patrimonial y presupuestaria del sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018 (núm. 1.381, 28 de julio de 2020), y como ya recoge la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021, se realizarán préstamos, que no repercuten en el pasivo de la Seguridad Social y que se fijarán de manera ordinaria como parte de la financiación del Sistema. Estos préstamos no devengarán intereses y su cancelación se producirá teóricamente en un plazo máximo de diez años contados a partir del 1 de enero del año siguiente a su concesión. Así, en la Ley 11/2020, disposición adicional quinta, se incluye como novedad préstamos de 13.830 millones de euros del Estado a la Tesorería General de la Seguridad Social, para dar cumplimiento a la recomendación primera del Pacto de Toledo 2020 sobe separación y clarificación de fuentes. Esto únicamente viene a ordenar contablemente lo que ya venía sucediendo de algún modo desde el momento que venía habiendo préstamos del Estado para enjugar déficit de la Seguridad Social, pero no contribuye a aligerar los costes totales del sistema.

8.La Seguridad Social no hace más que endeudarse para poder hacer frente a sus compromisos con los pensionistas, apalancamiento financiero que amenaza con volverse crónico, habida cuenta de que la Seguridad Social no paga sus deudas. De hecho, la administración de la Seguridad Social acumula un pasivo histórico de más de 17.000 millones de euros desde la década de 1990. Préstamos a diez años e interés cero que se han ido prorrogando en los sucesivos Presupuestos Generales del Estado desde el año 1992. Situación que pretenden cambiar al definir las nuevas relaciones financieras entre el Estado y la Seguridad Social, al objeto de determinar la competencia de cada una de las partes en la cobertura de los distintos gastos, de naturaleza contributiva y no contributiva.

9.Ya la Ley de Bases de la Seguridad Social, Ley 193/1963, de 28 de diciembre, preveía la constitución de fondos de reserva.

10.Respecto a las Contingencias Comunes, las Mutuas dotan el Fondo de Reserva de la Seguridad Social con el 100% del excedente derivado de la gestión de estas contingencias, una vez cubierta la Reserva de Estabilización por Contingencias Comunes. La dotación al Fondo de Reserva de la Seguridad Social con origen en el resultado del ejercicio 2019 fue nula, exactamente igual que la realizada en el ejercicio precedente, por lo que la aportación acumulada al FRSS por parte de las Mutuas se mantuvo en 1.488,07 millones de euros.

11.En el año 2005 el Fondo de Reserva fue objeto de un Informe de Fiscalización por parte del Tribunal de Cuentas, con la finalidad de revisar aspectos que afectaban a la regulación y al funcionamiento del Fondo. Vid. TRIBUNAL DE CUENTAS: Informe de Fiscalización de los excedentes de la seguridad social y del fondo de reserva de la seguridad social, núm. 663, 23 de febrero de 2005.

12.Capítulo VII – Régimen económico, Secc. 4.ª Fondo de Reserva de la Seguridad Social, art. 123, 3.ª.

13.El Comité de Gestión determina para cada año los criterios de inversión a seguir, así como el calendario, el importe de las disposiciones de fondos y cualquier aspecto necesario para una gestión “eficiente, rentable, segura, diversificada y congruente con los plazos adecuados a sus finalidades”.

14.TRIBUNAL DE CUENTAS: Informe de Fiscalización de los excedentes de la seguridad social y del fondo de reserva de la seguridad social, núm. 663, 23 de febrero de 2005.

15.Se señalaba que dicha eficiencia se fundamenta en que la rentabilidad de la renta variable a largo plazo es generalmente mayor que la obtenida por la renta fija y la deuda pública, junto con el ejemplo de otras naciones o estados que practican dicha gestión. Se proponía además que lo gestionasen entidades de reconocido prestigio y se ponía como límite que la parte a invertir en renta variable no superara el 10% del Fondo de Reserva. Además, se impulsaba que esas inversiones cumplieran con los principios de responsabilidad social, económica y ambiental.

16.Al ser el límite de disposición del Fondo permitido por la legislación del 3%, fue necesaria la eliminación de tal restricción mediante la aprobación del RDL 28/2012, de Medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, donde se establecía el régimen excepcional de disposición de los activos del Fondo de Reserva para los ejercicios 2012, 2013 y 2014.

17.Disposición Adicional Decima de la Ley 36/2014 de 26 de diciembre de 2014 de Presupuestos Generales del Estado para 2015 por la que se regula el régimen excepcional de disposición de los activos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.

18.La recomendación número 3, se aleja de la pactada en 2019 que pedía elevar la dotación mínima del Fondo de Reserva del 5% al 7% del gasto anual en pensiones contributivas, se ha modificado ante la actual situación económica que ha provocado la COVID-19.

19.En suma, la Seguridad Social afronta el 2021 con una deuda de más de 100.000 millones de euros con el Estado, pasivo cuyo balance se prolonga recurrentemente en los Presupuestos Generales de cada año y que amenaza con enquistarse y conformar un apéndice más de las cuentas del sistema. Básicamente se traslada el problema de un lado a otro. Hay que recordar que el patrimonio común de la Seguridad Social es administrado por sus instituciones propias, bajo la tutela ministerial, pero reguladas por la legislación específica que la aplica. De forma que, cotizaciones, bienes, derechos y recursos de la Seguridad Social, constituyen un patrimonio único, distinto del Patrimonio del Estado, y que solo puede destinarse a atender las prestaciones sociales del sistema. Sus recursos y prestaciones se gestionan por unos presupuestos propios, el Presupuesto de la Seguridad Social, que es un presupuesto separado y distinto del Presupuesto del Estado, y los dos juntos forman partes integrantes de los Presupuestos Generales del Estado.

20.La salud financiera del sistema de pensiones está condicionada por la evolución del empleo y de la productividad, por su repercusión sobre los salarios medios.

21.Tal y como ya señaló en su día el Tribunal de Cuentas, Vid. TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe de fiscalización…, 2005, op. cit.

22.Esto significa que el hundimiento de los ingresos patrimoniales de la Seguridad Social es solo un recorte en la financiación de la Seguridad Social desde la Administración Central.

23.Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. En: https://www.boe.es/buscar/pdf/2020/BOE-A-2020-17339-consolidado.pdf

24.Los fondos de pensiones públicos de empleo serán de carácter abierto en relación con los procesos de inversión desarrollados y tendrán las siguientes características:

a) Podrán adscribirse a estos fondos de pensiones de promoción pública los planes de pensiones del sistema de empleo de aportación definida para la jubilación que así lo establezcan en sus especificaciones; y, por defecto, los planes de pensiones de la modalidad de empleo que no determinen un fondo de pensiones específico concreto. Igualmente, estos fondos de pensiones públicos podrán canalizar inversiones de otros fondos de empleo que así lo decidan con un nivel de gastos que incentive la competencia en el sector.

b) El proceso de selección de las entidades gestora y depositaria del fondo se hará a través de concurso competitivo abierto.

c) Los fondos de pensiones públicos de empleo estarán regidos por una comisión de control. La política de inversiones del fondo de pensiones, aprobada por la comisión de control, se hará constar en escritura pública y no podrá ser modificada, salvo con autorización expresa otorgada por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

d) El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones tendrá derecho de veto en relación con las decisiones de la comisión de control del fondo que afecten a la estrategia de inversión, así como a la sustitución de las entidades gestora y depositaria.

e) Se regularán procedimientos simplificados para la integración de los planes de pensiones de empleo en los fondos de pensiones públicos de empleo.

f) Podrá preverse la integración de planes de pensiones asociados de trabajadores autónomos.

25.Las Entidades de Previsión Social Voluntaria (EPSV) son un sistema voluntario donde los fuertes incentivos fiscales que aplica el Gobierno foral y su introducción gradual en los convenios sectoriales las ha llevado a que cubra a casi el 50% de los trabajadores vascos.

26.Si el marco regulatorio español fuese capaz de establecer normas y reglas de política de inversión innovadoras se daría un importante paso adelante, por ejemplo, que la rentabilidad obtenida resultara de la propia inversión en el desarrollo económico de sus infraestructuras y sus ciudades, medios productivos generadores de actividad económica, que crean trabajo y producen rentas en forma de empleo, que contribuyen en valor y en la hora del retiro producirán rentas en forma de capital. Si tomamos el ejemplo de Canadá, Japón y Suecia, vemos que las inversiones de sus fondos de reserva son similares en cuanto a tipología (vivienda, hospitales y bonos del gobierno, por ejemplo) dependiendo de las tendencias de sus economías, sus políticas gubernamentales, las actividades en el sector empresarial, los tipos de interés y la demanda de crédito. A finales de 2017, el fondo de jubilación de Nueva Zelanda invirtió el 21,8% de los activos totales en inversiones alternativas como tierras forestales y agrícolas. La Junta de Inversiones del Plan de Pensiones de Canadá asignó el 21,5% de la cartera total a capital privado al final de 2017.

27.Los trabajadores con salarios bajos, unque no tienen derecho a inscripción automática en los planes de la empresa, pueden pedir ser inscritos y recibir la aportación obligatoria del empresario. En estos casos se hallan los empleados entre los 16 y 21 años, o quienes estén entre la edad legal de jubilación y los 74 años. Es asimismo el caso de los trabajadores que teniendo entre 16 y 74 años, poseen ingresos iguales o menores al límite legal citado de 10.000 libras anuales. Cualquier trabajador, una vez inscrito en el plan, puede decidir libremente salirse del mecanismo en el que lo haya incluido la empresa.

28.El peso de las cotizaciones tendría que subir del 30% al 40% del salario real, con las negativas consecuencias que supondría para el conjunto de la economía.

29.GOBIERNO DE ESPAÑA (Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia): España 2050. Fundamentosypropuestasparauna Estrategia Nacionalde Largo Plazo, p. 53. En: https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2021/200521-Estrategia_Espana_2050.pdf.

30.Vid. Chapter 9. Funded pensions and public pension reserve funds. OCDE: Pensions at a Glance. Pensions at a Glance. OECD and G20 Indicators, 2019, pp. 205-2016.

31.OECD: Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds, 2019, en: http://www.oecd.org/finance/survey-large-pension-funds.htmwww.oecd.org/finance/survey-large-pension-funds.htm.

32.En términos de activos totales en relación con la economía nacional, el Fondo de Corea representa el 33,9% del PIB, seguida de Luxemburgo con el 32,7%, Jordania 32,2%, Japón 29,8% y Suecia 28,6%. El promedio ponderado de los activos de los Fondos Públicos de Reserva representó el 18,9% del PIB en el año 2017.

33.Según las previsiones de la Comisión Europea, la economía española afronta compromisos financieros por envejecimiento, que incluye pago de pensiones, sanidad y dependencia, del 24,6% del PIB en el año 2030 hasta llegar al 27,1% en el 2050, y reduciéndose en el año 2070 al 23,8% del PIB. European Commission: The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2016–2070), Directorate-General for Economic and Financial Affairs, 2018, p. 302, en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip079_en.pdf.

34.El gasto en pensiones crecerá más, del 11% del PIB actual al 14,2% en 2050, prevé la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal). La OCDE lo deja en el 13,9%. Para 2060 la OCDE espera que el gasto en pensiones se vuelva a situar a niveles incluso más bajos que los actuales, resultado de la evolución demográfica debida a la importante caída de la natalidad en los años 80 y 90.

35.Por ejemplo, en Portugal, el Fondo de Estabilización Financiera de la Seguridad Social recibe cada año entre el 2% y el 4% de las contribuciones que deben pagar los empleados al sistema de Seguridad Social, hasta que se acumulen activos equivalentes a dos años de prestaciones. También resultan de interés los casos de Canadá, Nueva Zelanda e Irlanda. Para el Fondo de Reserva de Canadá se ha marcado como objetivo llegar a una ratio de financiación (activos respecto a pasivos) del 25% en el año 2025, con una rentabilidad real objetivo del 4,2% anual. En Nueva Zelanda, la contribución anual del gobierno al “Superannuation Fund” se determina con una fórmula actuarial según indica la legislación respectiva. En el caso de Irlanda, la ley que regula su Fondo de Reserva establece que cada año debe recibir una cantidad equivalente al 1% del Producto Nacional Bruto, al menos hasta el año 2055.

36.MONEREO PÉREZ, J. L. y RODRIGUEZ INIESTA, G.: “La situación de la ’Hucha de las Pensiones’”. A propósito de las últimas disposiciones del Fondo de Reserva de la Seguridad Social y las limitaciones intrínsecas de este instrumento de garantía”, Revista de Derecho de la Seguridad Social, Laborum, núm. 5, 2015, p. 21.

37.Art. 119 LGPE 2021. Se fijan las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional durante el año 2021. En el Régimen General de la Seguridad Social se congela la base máxima de cotización (4.070,10 euros al mes).

38.La “contribución social generalizada” (CSG) francesa fue creada en 1991 y es un tributo finalista para financiar las pensiones de nuestro país vecino. En sus orígenes, la CGS gravaba con un 1,1% los salarios y las rentas del capital. Actualmente es del 9,2% para los rendimientos del trabajo, es decir, para los asalariados y autónomos. Asimismo, Francia cuenta también con el CRDS (contribución para el reembolso de la deuda social), impuesto creado en 1996 con la misión de reabsorber la deuda de la Seguridad Social.

Otra particularidad del modelo francés es el recargo sobre algunos impuestos destinado directamente a sufragar el sistema de Seguridad Social. Desde la contribución de fabricantes de productos farmacéuticos, reembolsados por el seguro médico; pasando por la cotización sobre las bebidas alcohólicas; la contribución de solidaridad a cargo de las sociedades (en beneficio de los trabajadores autónomos, del fondo de solidaridad para la vejez y del fondo de reserva para las pensiones), hasta el impuesto sobre el patrimonio e inversiones.

39.Para un análisis reciente y riguroso de las sucesivas reuniones del Pacto de Toledo, vid. HIERRO HIERRO, F. J.: “Un nuevo escenario y mayores dificultades para alcanzar el acuerdo en el Pacto de Toledo”, Nueva revista española de derecho del trabajo, núm. 222, 2019, pp. 339-350.

40.YERMO, J.: “Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries”, OECD Working Papers on Insurance and Private Pensions, núm. 15, 2008, OECD Publishing, p. 7. doi:10.1787/244270553278.

41.A fines de 2017, el fondo tenía USD 1,1 billones en activos, lo que representa el 266,3% de PIB de Noruega. OECD: Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds, 2019, en: http://www.oecd.org/finance/survey-large-pension-funds.htmwww.oecd.org/finance/survey-large-pension-funds.htm.

42.El turismo cerró en 2019 con 2,4 millones de afiliados, lo que supuso un crecimiento del 3,2% en términos relativos y de 75.026 trabajadores respecto al año anterior.