Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 54

La estructura del sistema español de Seguridad Social se regula en el capítulo II (“Campo de aplicación y estructura del sistema de la Seguridad Social”) del Título I (“Normas generales del sistema de la Seguridad Social”) de la LGSS. Dicho sistema se organiza de modo dual (art. 9) distinguiendo entre el Régimen General (regulado en el Título II LGSS) y los Regímenes Especiales (artículo 10 LGSS).

Así, de acuerdo con el art. 10 LGSS (“Regímenes Especiales”):

“1. Se establecerán regímenes especiales en aquellas actividades profesionales en las que por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciera preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social.

2. Se considerarán regímenes especiales los que encuadren a los grupos siguientes:

a) Trabajadores por cuenta propia o autónomos.

b) Trabajadores del mar.

c) Funcionarios públicos, civiles y militares.

d) Estudiantes.

e) Los demás grupos que determine el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por considerar necesario el establecimiento para ellos de un régimen especial, de acuerdo con lo previsto en el apartado 1.

3. Los regímenes especiales correspondientes a los grupos incluidos en las letras b) y c) del apartado anterior se regirán por las leyes específicas que se dicten al efecto, debiendo tenderse en su regulación a la homogeneidad con el Régimen General, en los términos que se señalan en el apartado siguiente.

4. Sin perjuicio de lo previsto en el título IV, en las normas reglamentarias de los regímenes especiales no comprendidos en el apartado anterior, se determinará para cada uno de ellos su campo de aplicación y se regularán las distintas materias relativas a los mismos, ateniéndose a las disposiciones del presente título y tendiendo a la máxima homogeneidad con el Régimen General que permitan las disponibilidades financieras del sistema y las características de los distintos grupos afectados por dichos regímenes.

5. De conformidad con la tendencia a la unidad que debe presidir la ordenación del sistema de la Seguridad Social, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, podrá disponer la integración en el Régimen General de cualquiera de los regímenes especiales correspondientes a los grupos que se relacionan en el apartado 2, a excepción de los que han de regirse por leyes específicas, siempre que ello sea posible teniendo en cuenta las peculiares características de los grupos afectados y el grado de homogeneidad con el Régimen General alcanzado en la regulación del régimen especial de que se trate.

De igual forma, podrá disponerse que la integración prevista en el párrafo anterior tenga lugar en otro régimen especial cuando así lo aconsejen las características de ambos regímenes y se logre con ello una mayor homogeneidad con el Régimen General”.

La lectura del artículo 10 LGSS permite extraer una serie de observaciones importantes:

La primera, que el precepto no recoge en su listado todos los regímenes existentes, ya que no menciona expresamente el Régimen Especial de la Minería del Carbón, regulado por Decreto 298/1973 y la Orden de 3 de abril de 19736. No obstante, su creación se sustenta en la habilitación contenida en la letra e) del art. 10.2 LGSS. Dicho régimen ofrece una tutela privilegiada exclusivamente al colectivo de los mineros del carbón, quedando excluidos los mineros del resto de sectores, que se encuadran en el RGSS.

La segunda es que, en la actualidad, subsisten siete regímenes especiales, tras la supresión de dos de ellos: a) la desaparición del Régimen Especial Agrario, cuyos componentes se han integrado bien al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos –RETA7– (arts. 323 y ss. LGSS) o bien al Régimen General de la Seguridad Social –RGSS– (Capítulo XVIII, del Título II LGSS), y b) La desaparición del Régimen Especial de Empleados de Hogar, tras ser suprimido por la Ley 27/2011 y quedar integrados en el RGSS con efectos de 1 de enero de 2012 (Capítulo XVIII, del Título II LGSS). Todos ellos han quedado incorporados a sistemas especiales dentro del Régimen de referencia8.

La tercera es el carácter aun incompleto del proceso de convergencia hacia un modelo dualista. Así, dentro de la LGSS están únicamente regulados los dos regímenes llamados a permanecer en el futuro –el RGSS (Título II, de acuerdo con lo previsto expresamente en el artículo 10.1 a) LGSS) y el RETA (Título IV)– pero se sigue contemplando la existencia de los restantes (art. 10.2 LGSS). Por lo que respecta a los regímenes especiales de Trabajadores del Mar (el único mixto que pervive, tras la desaparición del REA) y de los Funcionarios Públicos, civiles y militares, el propio art. 10.3 LGSS remite a su regulación externa al Sistema de Seguridad Social9 “por las leyes específicas que se dicten al efecto”. Para los restantes regímenes, se prescribe que en las normas reglamentarias que los regulen se determinará para cada uno de ellos su campo de aplicación y demás materias (art. 10.4 LGSS). De otro lado, debe resaltarse la habilitación al Gobierno para proceder a la integración en el RGSS de cualquiera de los regímenes especiales que se relacionan en el apartado 2 del artículo 10 LGSS, a excepción de los que han de regirse por leyes específicas, esto es, los de trabajadores del mar y los funcionarios públicos, civiles y militares. Como contrapunto, llama la atención la incoherencia que supone la previsión del art. 10.2 e) LGSS, que establece una cláusula abierta que permite la creación de nuevos regímenes especiales.

Por último, debe destacarse el reforzamiento legal de la tendencia hacia la homogeneidad con el Régimen General que consagra y reitera el artículo 10 LGSS en sus apartados 3, 4 y 5. Se trata de conseguir un modelo más cohesionado no solo desde la perspectiva de la organización instrumental (de la organización y de las técnicas funcionales utilizadas), sino también internamente, desde el punto de vista de la acción protectora. Por ello, en la propia LGSS se ordena que en las leyes específicas llamadas a regular los regímenes especiales de los trabajadores del mar y de los funcionarios, así como en las normas reglamentarias que regulen los restantes regímenes se debe tender “a la máxima homogeneidad con el Régimen General que permitan las disponibilidades financieras del sistema y las características de los grupos afectados” (art. 10.4 LGSS).