Читать книгу Motivation og mismod - Группа авторов - Страница 10

New Public Management er et samlebegreb for en række bestemte styringsredskaber, der gennem de seneste 20-30 år har bredt sig fra eksempelvis Storbritannien til de fleste industrialiserede lande.¹ NPM blev sat i værk som en bestræbelse på at tilpasse sig en global konkurrencesituation, som landenes regeringer betragtede som uafvendelig. NPM har således fra begyndelsen været del af en politisk strategi, der har til formål at transformere de offentlige organisationer fra bureaukratiske systemer til smidige og konkurrencedygtige organisationer på et marked. Disse ændringer er gennemført i organisationer med forskellige organisationskulturer og faglige traditioner. NPM findes således i mange udformninger – men visse træk er gennemgående.

Ideerne om, at den offentlige sektor skal ændres i en bestemt retning, er ikke bare opstået hos de enkelte nationalstaters regeringer. Tankerne bag NPM er blevet fremmet af transnationale organisationer som eksempelvis Verdensbanken, EU og OECD. I 1995 udarbejdede OECD således en generel rapport om nødvendigheden af reformer i den offentlige sektor – en rapport, som fik stor betydning i Danmark (OECD, 1995). Tonen i rapporten var, at det nu var ‘sidste udkald’. Rapporten argumenterede således for, at presset på de offentlige finanser, den skærpede økonomiske konkurrence, den faldende tillid til regeringerne i befolkningen og stadigt hastigere forandring på alle fronter gjorde det nødvendigt at organisere staten på en radikalt ny måde (Pal, 2008: 60-63).

Begrebet New Public Management, som politologen Christopher Hood (1991) havde brugt til at beskrive nogle fælles historiske træk ved reformerne, blev af OECD brugt universelt og præskriptivt som betegnelse for ønskværdige ændringer. Denne ‘stiliserede model’ var ifølge politologen Leslie A. Pal (2008: 63) en utvetydig anbefaling af mere marked og mindre regering – og opskriften var generel: Regeringer skulle for det første decentralisere ledelsen af offentlige organisationer; for det andet skulle de etablere konkurrence og valg mellem serviceudbydere; og for det tredje skulle disse udbydere styres og holdes ansvarlige gennem effektivitets- og kvalitetsmålinger.

En række efterfølgende rapporter under det såkaldte PUMA-program (PUMA= Public Management) konkretiserede disse intentioner: Her blev værktøjskasser, checklister og veje til ‘best-practice’ præsenteret; lande som New Zealand og England blev fremhævet som forbilleder; og der blev lanceret en række skabeloner, som gjorde det muligt at måle, sammenligne og rangordne landenes fremskridt på vej mod målene i det nye program. Leslie Pal fremhæver også, hvordan den offentlige leder i disse rapporter blev tilskrevet en helt ny rolle: Reformerne blev beskrevet som ‘udfordrende’ – de krævede konsekvens. Det at være leder blev derfor fremstillet som et ensomt kald, hvor det var nødvendigt at træffe svære politiske valg og stå fast over for den forståelige, men irrationelle modstand, et sådant projekt – som en universel refleks – ville blive mødt med (Pal, 2008: 70-71). OECD formidlede således det budskab, at det var vigtigt at forberede sig på en bestemt uafvendelig fremtid, som nærmede sig med lynets hast. Heldigvis havde man et færdigpakket koncept, NPM, som med klare opskrifter og konkurrence – og den begejstring som man tog for givet, at dette ville skabe – kunne løse problemet. NPM blev da også en ‘global trend’ (Sahlin-Andersson, 2000: 2, 18), betragtet og brugt af regeringer over hele verden som vejen til ‘den moderne idealstat’ (Pal, 2008: 72).

OECD blev på denne måde et ankerpunkt i et internationalt netværk af politikere, offentligt ansatte, ledere, konsulenter og akademikere, som udviklede og handlede ud fra disse forestillinger. De brugte PUMA’s ideer i deres egne nationalstatslige sammenhænge og meldte tilbage med deres erfaringer og ideer, så disse kunne bruges til at videreudvikle PUMA’s prototyper og skabeloner. Danmark spillede en speciel rolle her – en rolle som kulminerede, da en dansk topembedsmand blev leder af PUMA (Ejersbo & Greve, 2005: 10). Som Sahlin-Andersson påpeger, er det vigtigt at være opmærksom på, at disse PUMA-ideer ikke blev overtaget en bloc (Sahlin-Andersson, 2000: 20). Værktøjer blev valgt og strategier redigeret og tilpasset specifikke politiske og organisatoriske sammenhænge (Ibid: 10). Hvert land og hver sektor har således fået sit specifikke udtryk ved at vælge og lægge vægten på forskellige ideer og teknikker, som samlet er med til at karakterisere NPM.

I Danmark er det Finansministeriet, der siden 1980’erne har sat dagsordenen for reformerne i den offentlige sektor. Ministeriet har spillet denne centrale rolle, både fordi de har kontrolleret de offentlige finanser, og fordi Finansministeriet har påtaget sig rollen som tænketank for offentlig ledelse (Ejersbo & Greve, 2005: 10). Danmark blev hårdt ramt af den finanskrise, der fulgte med stigningen i oliepriser i 1970’erne, og i 1979 udtalte Knud Heinesen, som var finansminister i den daværende socialdemokratiske regering, at Danmark var “på vej mod afgrunden” (Østergaard, 1998: 12-13). Finansministeriet iværksatte et reformprogram for at effektivisere den offentlige sektor, og dette program er siden som en stafet blevet videregivet fra regering til regering (Ejersbo & Greve, 2005: 1, 9).² Finansministeriet har haft stor indflydelse, men da kommuner, regioner og ministerier er institutionelt autonome, så har de, som Sahlin-Andersson beskrev det, fortolket og iværksat disse reformprogrammer på deres egen måde.

Figur 1. Styringsrelationerne mellem politisk ledelse, forvaltning, producenter og borgere.

Kilde: (Finansministeriet, 1996)

Finansministeriet udgav i 1996 en retrospektiv rapport om ændringerne i den offentlige sektor. Som det fremgår af figur 1, blev disse ændringer inddelt i tre faser, og den offentlige sektor opdelt i tre kategorier: den politiske ledelse (ministre og valgte ledere i kommuner, amter/regioner), forvaltningen (embedsmænd og offentlige ledere) og producenterne (de som leverer serviceydelserne i den offentlige sektor).

I den første fase – i 1960’erne, dvs. før reformerne – var alle kategorierne integreret i ét hierarkisk system af bureaukratisk top-down-kontrol, hvor toppen (det politiske niveau) gik ud fra, at beslutninger blev realiseret og ført ud i livet længere nede i hierarkiet. Dette viste sig dog ikke altid at være tilfældet, og desuden var omkostningerne i den offentlige sektor også stigende. De første reformer handlede således om at gennemføre en type ændring, som de amerikanske NPM-managementguruer David Osborne og Ted Gaebler (1992) med en maritim metafor har beskrevet som at gå fra at ‘ro’ til at ‘styre’ den offentlige sektor. Oversat til hverdagsbureaukratisk sprog betyder det, at ledere i stedet for detailstyring af bevillingsafgivelser og driftsopgaver skal fokusere på politiske målsætninger, udforme budgetter og overlade det til forvaltningen at opnå de ønskede resultater i samarbejde med ‘producenterne’. Dette system er kendt under navnet Mål- og Rammestyring.³

Reformen, der skulle redde os fra ‘afgrunden’ gennem kontrol med de offentlige udgifter, havde tre delelementer. For det første gennemførte man i 1985 en budgetreform, som fastlåste budgetterne for offentlig service. Samtidig fik ledelsesniveauet større råderum inden for budgetrammen, og kravene til ledernes afrapportering blev reduceret til en årlig ‘performance-report’ (Thorn & Lyndrup, 2006: 2-3).

For det andet blev ministerierne inddelt i departementer, hvor politiske strategier og vurderinger blev udformet, og det som Finansministeriet kaldte for ‘frie styrelser’, som var ansvarlige for at gennemføre tiltagene og de administrative funktioner. Disse politiske tiltag bliver ofte legitimeret med henvisning til ‘principal-agent’-teori (Pollitt 2001) – en forestilling om, at hvis den, der stiller en given opgave (principalen) er relativt uafhængig og adskilt fra den aktør, som leverer en given ydelse, så vil sidstnævnte organisere sig mere effektivt.⁴ Helt praktisk kom denne tankegang til udtryk gennem brugen af ‘kontrakter’ som styringsredskab: En række kontrakter skulle ændre et hierarkisk forhold mellem niveauer til et (ligeværdigt) forhold mellem ‘parter’ (Finansministeriet, 1996: kapitel 1.2). Der blev etableret 3-4-årige kontrakter mellem departementerne og forskellige forvaltninger, der specificerede resultatkrav, som afspejlede de politiske målsætninger. Disse kontrakter drejede sig om: en rationalisering af institutionens drift, krav til produktivitetsudvikling og forbedringer af kvaliteten i serviceydelserne. Finansministeriet opfordrede ministerierne til at indgå resultatkontrakterne og tilbød til gengæld ministerierne at fastfryse budgetterne over en årrække for at give de involverede bedre muligheder for at planlægge og iværksætte reformerne (Thorn & Lyndrup, 2006: 3).

For det tredje blev der parallelt med kontrakterne mellem kollektive instanser også etableret resultatkontrakter for offentlige ledere, som gjorde deres løn afhængig af målopfyldelsen (Finansministeriet, 1996: kapitel 1.2).⁵ I starten var det Finansministeriet selv, der forhandlede kontrakterne; men efterhånden overtog de enkelte ministerier kontraktforhandlingen, og Finansministeriet spillede en mere tilbagetrukket rolle som rådgiver (Pedersen et al., 2006). I denne anden fase blev kontrakterne indgået/udformet på et centralt ministerielt niveau, se figur 1. Relationen mellem ‘forvaltning’ og ‘producenter’ i den øvrige offentlige forvaltning (på sundheds-, uddannelses-, og socialområdet) blev stadig styret som et hierarkisk bureaukrati med klassiske kommandostrukturer.

Den tredje fase i figuren angiver det punkt, hvor ‘mål- og rammestyringen’ også kom til at omfatte forvaltninger og producenter (Finansministeriet, 1996: kapitel 1.1). Det foregik ved, at man under slagord som ‘borgernes frie valg’ introducerede en række kvasi-markedsmekanismer. Man installerede konkurrence mellem serviceudbydere, decentraliserede ledelseskompetencen og overgik fra bloktilskud til resultatbaserede finansieringsformer, men ministerierne gjorde det på forskellige måder. I slutningen af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne blev store dele af den offentlige sektor lavet om til statsejede aktieselskaber, som skulle konkurrere om borgernes ‘frie valg’ på et marked. I 1995 var der således etableret 47 ‘statslige aktieselskaber’ med en samlet omsætning på 45 mia. kr. (Finansministeriet, 1996: kapitel 1.2). Andre ministerier omdefinerede serviceudbyderne i overensstemmelse med Finansministeriets ‘frie aktører’. Det gælder eksempelvis på undervisnings- og sundhedsområdet. Her gjorde man gradvist flere og flere uddannelsesinstitutioner (erhvervsskoler, universiteter osv.) til ‘selvejende institutioner’. Disse institutioner blev ‘output-finansieret’, i uddannelsessystemet via et taxametersystem og i sundhedssystemet via Diagnose Relateret Gruppering (DRG-systemer), som er takster for bestemte sundhedsydelser. Store dele af institutionernes bevillinger blev betinget af antallet af beståede eksaminer eller gennemførte operationer. Denne form for output-finansiering var tænkt som et incitament til at få et stort antal studerende og patienter hurtigere igennem systemerne.

Osborne og Gaeblers opskrift på, hvordan man kunne ‘slippe iværksætterånden løs’ i den offentlige sektor i USA, har haft stor indflydelse på de forandringer, som regeringer verden over har indført. I Reinventing Government (1992) argumenterede de for, at ledere selv skulle kunne disponere over deres egne midler og være fri for at følge stive regler. I stedet skulle de koncentrere sig om at skabe fleksible offentlige organisationer, som kunne tilpasse sig skiftende behov og finde nye løsninger og innovative metoder til at skabe ‘resultater’. Kogt ned til 10 principper lyder programmet:

De fleste fremsynede regeringer fremmer konkurrence mellem serviceudbydere. De giver borgerne medbestemmelse ved at flytte kontrollen fra bureaukratiet over i civilsamfundet. Offentlige institutioner skal ikke finansieres via automatiske bloktilskud. De skal belønnes efter deres indsats ved at fokusere på resultater. De er drevet af deres mål – deres mission – snarere end af regler og regulativer. De redefinerer deres klienter som kunder og tilbyder dem valgmuligheder – mellem skoler, mellem genoptræningsprogrammer, mellem boliger. De forebygger problemer snarere end at tilbyde services, efter at problemerne er opstået. De bestræber sig på at tjene penge – og ikke bare bruge dem. De decentraliserer beslutningskompetencen og går ind for medbestemmelse. De foretrækker markedsmekanismer frem for bureakratiske maskinerier. Og de fokuserer ikke bare på at tilbyde offentlig service, men på at tilskynde alle sektorer – offentlige, private og frivillige – til at blive aktive i bestræbelsen på at løse samfundets problemer. (Osborne & Gaebler, 1992: 19-20, vores oversættelse)⁶

Danske offentlige organisationer skulle gerne overtage denne iværksætterånd. Men samtidig skulle de formidle de politiske målsætninger og budgetmål, så de ansatte rettede sig efter de vedtagne prioriteringer og økonomiske incitamenter (Finansministeriet, 1996).

Reformerne er fortsat, også ud over de tre faser, der er beskrevet i Finansministeriets figur ovenfor. Således har regeringen siden 2001 intensiveret bestræbelserne på at markedsgøre, udlicitere og give borgerne ‘frit valg’, og i 2007 skulle hele den offentlige sektor gå over til at benytte såkaldte ‘periodiserede regnskaber’. Det betyder, at offentlige organisationer i stedet for bare at føre regnskab med regeringens bevillinger, nu skulle udregne omkostningerne ved alle aktiviteter inklusive bygninger, anlæg og løn. Systemet, som man kender fra det private erhvervsliv, gør det lettere at beregne og sammenligne omkostninger og overskud af en given service fra forskellige udbydere. Dette er igen en forudsætning for udliciteringsbestræbelsen og etableringen af konkurrence mellem offentlige og private serviceudbydere. Samtidig åbner systemet mulighed for at beregne taxameterbetalingen eller DRG-systemet på det laveste niveau og dermed tilskynde til effektiviseringer. Hvert ministerium og kommune blev således bedt om at formulere et program for, hvordan de ville udlicitere offentlige opgaver (Ejersbo & Greve, 2005: 7).

Strukturreformen, som blev gennemført i 2007, var endnu et skridt på vej mod etableringen af markeder for offentlig service, som lå på linje med OECD i forestillingerne om en fremtidig global økonomisk konkurrence, ikke bare mellem virksomheder, men mellem stater, regioner eller byer (Brenner, 2004; Pedersen, 2011; Friedman, 1999). Strukturreformen reducerede antallet af kommuner (Ejersbo & Greve, 2005: 2), og tretten amter blev til fem regioner, der fik ansvaret for hospitaler, som derefter er blevet centraliseret i færre og større regionale sygehuse. Forventningen var, at disse større enheder ville føre til bedre service og besparelser på de offentlige budgetter. I forlængelse af Strukturreformen gennemførte regeringen Kvalitetsreformen, som består af 180 forslag og planlagte investeringer på 50 milliarder i perioden fra 2009-2018. Kvalitetsforbedringerne hviler på to forudsætninger. Da en fjerdedel af de offentligt ansatte går på pension inden 2017, er det for det første nødvendigt at organisere den offentlige service anderledes. For det andet bliver kontraktstyringen af offentlige institutioner skærpet, så de nu ikke blot skal stå til regnskab for at levere serviceydelser, men også skal garantere for disse ydelsers kvalitet. Disse kontrakter fik navnet ‘Kvalitetskontrakter med borgerne’. I den nye kontrakt er staten meget mere aktiv, fordi det nu er ministerierne, der definerer velfærdsydelsernes ‘kvalitet’ – og stiller institutionerne til regnskab (Finansministeriet, 2008). Regeringen overtager således i en vis forstand borgernes rolle – men dermed bliver det uklart, hvordan man samtidig sikrer deltagelse og nærdemokrati.