Читать книгу Motivation og mismod - Группа авторов - Страница 11

Kvalitetsreformen førte til skarpe reaktioner fra otte tidligere embedsmænd fra Finansministeriet, som oprindeligt havde været med til at udforme kontraktstyringspolitikken i begyndelsen af 1990’erne. Deres kronik i dagbladet Politiken d. 29.3.2007 bar overskriften: “Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde” (Gjørup et al., 2007). Heri forklarede de, at deres oprindelige idé var at indføre resultatkontrakter og derved forenkle bureaukratiske krav og reducere rapporteringssystemer. Hensigten var, at offentlige ledere gennem disse tiltag kunne få mere tid til at ændre deres organisationer. Det gik dog ikke efter planen – tværtimod: I kronikken citeres en leder for et plejehjem, som har været nødsaget til at ansætte en fuldtidsadministrator for at imødekomme regeringens rapporteringskrav. I udgangspunktet var ideen, at man skulle nøjes med en håndfuld nøgleindikatorer, men embedsmændene forklarer, hvordan ministerierne i stedet, i bestræbelsen på at tjekke og dække alle aktiviteter, har øget antallet af målepunkter – og dermed administrationsbyrden.

Kronikken afstedkom en livlig offentlig debat om reformerne i den offentlige sektor. En anden tidligere topchef i det offentlige, forhenværende generaldirektør for Danmarks Radio Christian S. Nissen (2007), skrev således også en kritisk kronik: “Hvad er det, vi har gang i?”. Nissen argumentede her for, at de tre niveauer, som optræder i Finansministeriets rapport fra 1996 (se figur 1) i virkeligheden repræsenterede tre forskellige kulturer: folkevalgte ledere, ansatte ledere og professionelle. Kunsten i offentlig ledelse består i at få disse kulturer til at samarbejde. Han fremhævede, at selv om kontraktstyringen i udgangspunktet havde virket rationel – og han havde støttet den – så havde den vist sig at have utilsigtede konsekvenser. Nissens kritik er dermed mere principiel end den, som kom fra Finansministeriets embedsmænd ovenfor. For ham er problemet ikke bare, at kontraktstyringsmodellen skal beskæres, ministeriets kontrolambitioner reduceres og målepunkterne begrænses. Målstyringen er i sig selv farlig, fordi den rummer en indbygget mistillid til medarbejdernes professionelle dømmekraft – en “brutal tilsidesættelse af deres faglige viden”, som Nissen udtrykker det. Målstyringen medførte således, at strategiske ledere fik magt på bekostning af de faglige ledere. Kvalitetsreformen og andre initiativer som f.eks. et Forum for Offentlig Topledelse og et Kodeks for Offentlig Topledelse bidrog yderligere til at skubbe indflydelsen opad – og væk fra “det menneske, som udfører arbejdet på plejehjemmets badeværelse”. Med sarkasme fremhæver Nissen, at resultatet bliver, at det professionelle plejepersonale arbejder lige så lidt som deres kolleger i det private erhvervsliv ved kun at følge stramme manualer. Når medarbejdernes faglige dømmekraft erstattes af målsætninger, som sjældent er tilpasset de individuelle tilfælde, og når professionelle derved presses til at tilpasse deres adfærd efter opstillede målepunkter, så har det konsekvenser:

Det er ikke svært at forestille sig, hvad det betyder for arbejdsglæde, personligt og fagligt engagement og for den professionelle stolthed, hvis man oplever, at man sættes til at udføre sit arbejde på en måde, der jævnligt strider mod ens eget faglige skøn og sunde fornuft. Det kan ikke undgå i sidste ende at gå ud over kvaliteten. (Nissen, 2007)

Selv om det på modellen ser ud, som om det bureaukratiske system ‘hang sammen’, så var problemet med dette gamle system ifølge Finansministeriet, at de politiske ledere havde for lidt kontrol med arten og omkostningerne af de ydelser, som blev produceret i bunden af pyramiden. Mål- og rammestyringen og de nye styreformer som ‘frie styrelser’, resultatkontrakter, taxametersystemer, markedsmekanismer og brugerbestyrelser skulle sikre “et sammenfald mellem de politiske mål og producenternes adfærd” (Finansministeriet, 1996: kapitel 1:1). Hensigten med resultatindikatorer og store bevillinger, der skulle være afhængige af produktivitetsmål, var at disciplinere grupper af offentligt ansatte, hvis faglige og professionelle værdier kunne være i modstrid med politikernes servicemålsætninger. Ministeriernes ret til at ændre kontrakterne gør det lettere at tilpasse aktiviteter og serviceydelser i institutionerne til skiftende politiske målsætninger. En lignende intention lå bag indførelsen af ‘bruger-’ eller ‘forældrebestyrelser’ i folkeskoler og daginstitutioner. Disse var ikke blot tænkt som bidrag til demokratiet, men “har også været tænkt som en modspiller til de forskellige professionsgrupper i institutionerne” (Finansministeriet, 1996: kapitel 1:2).

Regeringen har hævdet, at dette skift fra det gamle ‘kommando og kontrol’-system til den ny ‘mål- og rammestyrings’-model gav institutionerne større frihed, fordi ministeriet nu udelukkende var optaget af at sikre, at offentlige virksomheder og institutioner leverede service af en bestemt kvalitet, men var ligeglad med, hvordan institutionerne bar sig ad med at opfylde disse mål. Men set fra et andet perspektiv krænker statens styringsredskaber institutionernes autonomi og selvbestemmelse. Hvis en institution nemlig ikke havde en formue, som kunne fungere som stødpude, så kunne statens årlige beslutninger om bevillingernes størrelse eller ‘taxametertilskuddet’ være afgørende for institutioners økonomiske overlevelse (Wright & Ørberg, 2008).

Det nye system medførte også en højere grad af politisk indblanding. Statens tilsynsret gav således ikke blot staten ret til at gennemgå institutionernes regnskaber, men åbnede også mulighed for at undersøge deres interne arbejdsgange. Det er ministeren, der nu fastlægger de politiske mål, styrings- og budgetrammen inden for hans eller hendes resort.⁷ Det er altså ikke bare et spørgsmål om at udlicitere serviceydelser til selvejende, selvforvaltende og selvstyrende aktører. Aktørerne har nu fået overdraget ansvaret for at nå nogle mål, som er centralt fastsat af ministeren. Dette blev kaldt for ‘decentralisering’, men er i virkeligheden en form for centralisering, for systemet er strikket sammen, så ‘bunden’ kan reguleres fra – og stå til regnskab over for – toppen (Wright & Ørberg, 2008: 39).