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Koordinierungs- und Steuerungsbedarf

Die supranationale Vollzugsverflechtung im Europäischen Verwaltungsverbund löst gegenüber den überkommenen Vollzugsmodellen einen erhöhten Koordinierungs- und Steuerungsbedarf aus.[158] Vielfach werden der Kommission daher in den einschlägigen Sekundärrechtsakten neben der Durchführungsrechtsetzung (normative) Steuerungsbefugnisse zur exekutiven Normkonkretisierung eingeräumt.[159] Die einschlägigen Handlungsinstrumente wirken zwar vor allem intraadministrativ im Wege der Selbstbindung bzw. durch Vorgaben an andere EU-Stellen sowie interadministrativ im Verhältnis der EU-Administration zu den nationalen Verwaltungen.[160] Dies schließt eine bindende Außenwirkung aber nicht per se aus.[161]

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Leitlinien als Steuerungsinstrument

Die Kommission stützt sich zum Zwecke der Normkonkretisierung neben bloßen Bekanntmachungen, Empfehlungen, Mitteilungen und Stellungnahmen auch auf das Instrument der Leitlinie. Hierbei handelt es sich um allgemeine Vorgaben, die einen einheitlichen, transparenten Auslegungsrahmen bilden und den Vollzug in eine bestimmte Richtung steuern.[162] Die Rechtsverbindlichkeit von Leitlinien ist im Einzelfall mit Blick auf den jeweiligen Regelungskontext zu beantworten.[163] Vielfach haben sie als bloßes soft law „nur“ den Charakter von ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften mit Selbstbindungswirkung.[164] Leitlinien können aber auch unmittelbar bindende (Außen-)Wirkung entfalten und als delegierte Rechtsakte oder Durchführungsrechtsakte (Art. 290, 291 AEUV) ergehen.[165] In kritischer Perspektive wird zwar die inflationäre Ausweitung der einschlägigen Ermächtigungen gerügt.[166] Paradigmatisch hierfür stehen die durch ein Verfahren der Leitlinieneinhaltung bewehrten Rechtsetzungskompetenzen im Energierecht.[167] Einer rechtsstaats- und demokratiewidrigen Verteilung der Rechtsetzungsverantwortung wird aber durch die vom EuGH entwickelte,[168] in Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV positivierte und auf Art. 291 AEUV übertragbare[169] Wesentlichkeitstheorie entgegengewirkt.