Читать книгу Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz - Holger Weidemann - Страница 29

56Die Rechtsnatur von VwV ist umstritten.⁹⁹ Überwiegend wird aber angenommen, dass VwV von Rechtsquellen – insbesondere von RVO – zu unterscheiden sind. Rechtsquellen regeln die Beziehungen zwischen Rechtssubjekten, im öffentlichen Recht namentlich die Beziehungen zwischen Staat und Bürgern; sie haben – vom Staat aus gesehen – Außenwirkung („Außenrecht“).

Dass Rechtsquellen nicht nur das Außenverhältnis, sondern auch das Innenverhältnis innerhalb eines Rechtssubjekts (z. B. die Willensbildung einer juristischen Person), also umfassend alle möglichen Rechtsbeziehungen regeln können, bleibt hier außer Betracht (siehe z. B. Kommunalverfassungsrecht).

Verwaltungsvorschriften regeln dagegen die Beziehungen innerhalb eines Rechtssubjekts, also z. B. der Bundesrepublik oder einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts. Aus ihnen ergibt sich regelmäßig kein die Beziehungen zwischen Staat und Bürgern unmittelbar regelndes Recht; sie haben nur interne Wirkung („Innenrecht“).¹⁰⁰ Verwaltungsvorschriften sind mithin keine Rechtsquellen. Dass sie gleichwohl vielfach tatsächlich auch das Verhältnis des Staates zum Bürger betreffen und unter bestimmten Voraussetzungen rechtliche Wirkung im Außenverhältnis haben können, ändert an dieser grundlegenden Einordnung nichts.

57Die grundlegende Unterscheidung zwischen Verwaltungsvorschriften und Rechtsquellen lässt sich wie folgt veranschaulichen:

58Bei der Frage, ob es einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung bedarf, um VwV zu erlassen, ist eine differenzierte Betrachtung geboten. Abzustellen ist darauf, wer Adressat der VwV ist. So können sich VwV an die Mitarbeiter einer Behörde (z. B. einer Kreisverwaltung bzw. nachgeordnete Behörden) oder aber an Mitarbeiter weiterer Behörden (z. B. Straßenbauämter in verschiedenen Bundesländern) richten. Im ersten Fall handelt es sich um sog. einfache VwV; im anderen Fall liegen sog. übergreifende VwV vor.¹⁰¹