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2. REFLEJO EN LA LEGISLACIÓN POSITIVA
ОглавлениеCon carácter general, hemos de reseñar en primer término lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 39/2015, en relación con la declaración responsable y la comunicación, que la nueva Ley pretende que sean la regla general para el desenvolvimiento de actividades y reconocimiento de derechos a los administrados, frente a la autorización que pasa a quedar reducida a los supuestos indispensables, por ejemplo, por razón de orden público y seguridad:
«1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones Públicas podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.
2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas».
La inexactitud o falsedad de carácter esencial en esta información determina la imposibilidad de seguir ejerciendo el derecho o actividad afectadas, sin perjuicio de la responsabilidad en que se haya incurrido y de la que la Administración pueda obligar al administrado a restituir la situación jurídica al momento previo del reconocimiento o ejercicio del derecho o inicio de la actividad correspondiente.
En el mismo sentido de no exigencia general de autorización para la realización de actividades económicas, el artículo 4.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, tras la reforma operada por la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, para adaptar aquélla a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, establece lo siguiente: «1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley, únicamente se podrá requerir autorización administrativa previa de la Administración competente cuando resulte obligado para el cumplimiento de obligaciones del Estado derivadas de la normativa comunitaria o de tratados y convenios internacionales. 2. Cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado.
3. Cuando conforme a la normativa del lugar de destino se exijan requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías a los operadores económicos o a los bienes, distintos de los exigidos u obtenidos al amparo de la normativa del lugar de origen, la autoridad de destino asumirá la plena validez de estos últimos, aunque difieran en su alcance o cuantía. Asimismo, el libre ejercicio operará incluso cuando en la normativa del lugar de origen no se exija requisito, control, cualificación o garantía alguna».
En determinadas sectores se establece específicamente la regla de la inexigibilidad de licencia. Así, señala el artículo 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales minoristas y para la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de la Ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados, no podrá exigirse por parte de las administraciones o entidades del sector público la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente.
Asimismo, debemos hacer una referencia al artículo 20.1 de la Ley 20/2013, recientemente anulado por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de junio de 2017, sentencia número 79/2017 (RTC 2017, 79), y que establecía el principio de eficacia nacional de las autorizaciones y licencias obtenidas de una autoridad competente para el acceso o ejercicio de una actividad14). No obstante, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el vigente artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que bajo la rúbrica «regímenes de autorización», y en el ámbito del sector servicios que contempla la Ley, establece que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen: a) No discriminación por razón de la nacionalidad o del lugar de establecimiento dentro de la Unión Europea; b) Necesidad, esto es, que el régimen de autorización esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de operadores económicos del mercado, y c) Proporcionalidad, es decir, que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.
De igual manera, existen ámbitos sectoriales en los que se reconoce efectos en todo el ámbito estatal a licencias autonómicas, si bien a través de fórmulas de colaboración15). Así, en materia de caza y por vía de Convenios de colaboración, están proliferando las llamadas licencias interautonómicas de caza. Así, por ejemplo, podemos citar la Resolución de 6 de marzo de 2017, de la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal, por la que se publica el Convenio de colaboración con las Comunidades Autónomas de Aragón, Principado de Asturias, Castilla y León, Extremadura, Comunidad de Madrid y Comunitat Valenciana, para el establecimiento de las licencias interautonómicas de caza y de pesca en aguas continentales para todos sus territorios.
No obstante el ánimo liberalizador del legislador que pretende reducir los obstáculos al acceso al ejercicio de actividades económicas, existen supuestos como decimos en los que son razones de orden público las que exigen el control previo administrativo en forma de autorización. Es el caso por ejemplo del Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, que recoge la necesidad de autorizaciones en dicho ámbito. En el mismo sentido habría que mencionar las licencias municipales urbanísticas o de obra.
En todo caso, el otorgamiento de las autorizaciones, cuando sean necesarias, se rige por el Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecuaban a la derogada la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones; este reglamento no ha sido derogado por la Ley 39/2015, y en lo que no se oponga a lo establecido en la misma ha de entenderse que se mantiene en vigor.
En cuanto a las autorizaciones demaniales en particular, su régimen se encuentra recogido en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo fundamental el artículo 92 de la misma, que dispone:
«1. Las autorizaciones se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo caso lo serán en régimen de concurrencia y si ello no fuere procedente, por no tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes, mediante sorteo, si otra cosa no se hubiese establecido en las condiciones por las que se rigen.
2. No serán transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su transmisión»16).
En relación a la extinción, las autorizaciones pueden terminar por múltiples causas, entre las que destacan el cumplimiento, la renuncia, la caducidad y la revocación. Centrándonos en las autorizaciones demaniales, los motivos vienen recogidos en el artículo 100 de la Ley 33/2003, que recoge la muerte o incapacidad sobrevenida, la falta de autorización previa para transmisión o modificación, la caducidad por vencimiento del plazo, el rescate o revocación unilateral, el mutuo acuerdo, la falta de pago o incumplimiento de obligaciones derivadas de la misma, la desaparición del bien o aprovechamiento y la desafectación u otra causa prevista en las condiciones por las que se rijan.
Aparte del cumplimiento y la renuncia, que no plantean mayores problemas, la caducidad supone una extinción «ex nunc» –sin eficacia retroactiva–, que tiene lugar, por el vencimiento del plazo –o por otras causas previstas en la normativa específica–; mientras que la revocación, supone una extinción unilateral por la Administración fundada en motivos de oportunidad, viniendo recogida en el artículo 92.4 de la Ley 33/2003 para las demaniales, que establece:
«Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general».
Respecto de la revocación por las Entidades Locales, ha de estarse a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales17), que expresa:
«Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordinadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación. 2. Podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otorgadas erróneamente. 3. La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por la causa señalada en el párrafo anterior comportarán el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren».
Como se aprecia de la dicción de este artículo, hay dos tipos de revocación, una necesaria (la llamada «revocación sanción», y otra potestativa para el caso de error o cambio de criterio, generando en este último caso derecho a indemnización.
Véase por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de enero de 2011 (RJ 2011, 426), número de recurso 2140/2006 (interesante también por delimitar el régimen del silencio administrativo en caso de recursos dirigidos contra las resoluciones de la Dirección General de los Registros y el Notariado), que se expresa en los siguientes términos sobre la naturaleza de tales resoluciones: «Es cierto que la DGRN es un órgano administrativo y que sus resoluciones tienen naturaleza administrativa. Sin embargo, la inserción de estas en el ámbito de la función de calificación de los registradores de la Propiedad las dota de características muy especiales frente al régimen de la actividad administrativa, las cuales no solo se han mantenido, sino que se han acentuado en las sucesivas modificaciones de la LH. En la LH se establece la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las demandas mediante las que se solicite la nulidad de las resoluciones de la DGRN por las que se resuelven recursos contra las calificaciones negativas de los registradores de la Propiedad. La resolución de la DGRN no es, en consecuencia, un acto administrativo abstracto; sino que tiene como presupuesto y objeto un acto de calificación del registrador, que no puede ser considerado por razón de su contenido como acto sujeto al Derecho administrativo, y su consecuente jurídico es el examen de su legalidad por parte del orden jurisdiccional civil».
No obstante, no puede desconocerse que el requisito de la reclamación previa ha sido interpretado con flexibilidad por los Tribunales. Puede citarse al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) de 19 de octubre de 2007 (RJ 2007, 8629), cuando señala que «Esta es una constante y reiterada doctrina jurisdiccional, de la que son expresión las sentencias de 29 octubre de 1992 [(RJ 1992, 8178(, 15 de marzo de 1993 (RJ 1993, 2276), 2 de abril de 1993 (RJ 1993, 2986), 12 de mayo de 1994 (RJ 1994, 3572) y la de 14 de mayo de 2002 (RJ 2002, 4062)] que dice literalmente: la exigencia de la reclamación previa tiene como finalidad esencial la de impedir que la Administración, en sus distintos grados y categorías, entre en un proceso sin haber tenido la oportunidad de evitarlo, lo que, sin duda, conduce a una ineludible semejanza con el instituto de la conciliación procesal civil, debido a que ambos actúan a modo de conocimiento de un futuro litigio y, en su caso, como mecanismo para eludir su iniciación, y en virtud de esta semejanza o equiparación, no obstante las diferencias a reconocer entre uno y otro, ello origina, a su vez, que la falta de reclamación previa se ubica plenamente en la categoría de los defectos corregibles, de manera que su petición ha de ser interpretada con criterios de flexibilidad y de adaptación conforme a las pautas contenidas en el artículo 3.1 del Código Civil, pues su falta constituye una anomalía susceptible de enmienda a lo largo del proceso y no existe base alguna en nuestro ordenamiento jurídico para que su demanda, más bien formal, actúe como condicionante absoluto del ejercicio de las acciones y debe ser obviada en aras de la efectividad de la tutela judicial proclamada en el artículo 24 de la Constitución (RCL 1978, 2836)».
Esto tiene su correlato en el reparto competencial entre el orden jurisdiccional Civil y Contencioso-Administrativo que se recoge en el artículo 27 del mismo cuerpo legal.
Sobre la forma del documento en el que se incorpora el acto véase el Capítulo n.º 9 de la presente obra y, en particular, lo dispuesto en el Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, por el que se establecen criterios de imagen institucional y se regula la producción documental y el material impreso de la Administración General del Estado.
La distinción entre los actos administrativos generales y las disposiciones de naturaleza reglamentaria, en ocasiones, resulta compleja. Así, por ejemplo, se han planteado dudas en relación con las Relaciones de Puestos de Trabajo en las Administraciones Públicas que había dado lugar a una jurisprudencia vacilante que, o bien las calificaba como disposiciones generales o en otros casos había considerado que tenían una naturaleza dual: a efectos procesales, de disposiciones generales y a efectos sustantivos, de actos «plúrimos». La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014 –con dos votos particulares– ha rectificado el criterio jurisprudencial anterior y ha declarado la naturaleza a todos los efectos de actos administrativos generales o «plúrimos» de las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Administración General del Estado y sus organismos dependientes o vinculados.
Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2014, de 10 de abril (RTC 2014, 52), interpretando el régimen de impugnación de los actos presuntos establecido en el artículo 46.1 de la Ley 29/1998 y partiendo de la redacción del artículo 43.2 de la Ley 30/1992, considera que cuando el sentido del silencio es negativo –desestimatorio de una solicitud del interesado– no existe un acto administrativo, ni siquiera presunto, sino que únicamente se produce el efecto previsto en el último de los preceptos citados en cuanto a que el interesado puede interponer los recursos que estime procedentes.
Ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la DA 29.ª de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en su apartado cuarto: « 4. La terminación convencional de procedimientos administrativos, así como los procedimientos de mediación, arbitraje o conciliación, no están sujetos al régimen de silencio administrativo previsto en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común».
La doctrina viene considerando como elementos reglados de toda potestad: a) El hecho de la existencia misma de la potestad que tiene que venir atribuida por la norma; b) El supuesto fáctico que determina su empleo (casos en los que puede ser utilizada); c) La competencia del órgano; d) El fin de la potestad.
Nueva nomenclatura del Ministerio atribuida por los artículos 1 y 16 del Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
En ocasiones se utiliza la expresión «firmeza en vía administrativa» para referirse, en realidad, a actos frente a los que ya no cabe recurso en vía administrativa. Véase, a estos efectos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2012 (RJ 2013, 862). En puridad, un acto firme es aquel frente al que no cabe ningún tipo de recurso ordinario, ya sea en vía administrativa o jurisdiccional. Si un acto pone fin a la vía administrativa podrá ser, en su caso, susceptible de recurso de reposición o directamente de recurso jurisdiccional contencioso-administrativo (al haber cumplido el requisito de haber agotado la vía administrativa previa). Si un acto es firme, ya no puede ser modificado, ni en vía administrativa ni jurisdiccional, pudiendo haber devenido la firmeza en vía administrativa o jurisdiccional (dejando a salvo lo dispuesto para los recursos extraordinarios).
El Auto del Tribunal Constitucional de 5 de octubre de 1990 declara que las decisiones en materia de indulto son «sustancialmente infiscalizables» por los órganos jurisdiccionales. Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3.ª) de 6 de junio de 2014, con un voto particular, declara que sólo es necesaria y puede verificarse en sede jurisdiccional la motivación en los supuestos de concesión del indulto, pero no en los de denegación, puesto que no existe un derecho subjetivo al indulto.
Por ejemplo, el Auto del Tribunal Supremo (Sala 3.ª) de 2 de abril de 2014 que inadmite el recurso interpuesto por un grupo parlamentario frente a las designaciones de vocales del Consejo General del Poder Judicial hechas por el Congreso y el Senado.
Señala Garrido Falla que las autorizaciones surgen del intervencionismo administrativo en materias relacionadas con el orden público –entendido en un sentido amplio–.
Para un análisis más detallado de la cuestión véase el Capítulo nº 30 de esta misma obra.
El Tribunal Constitucional en sentencia de 12 de abril de 2018 ha declarado inconstitucional el artículo 23 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa los artículos que regulaba la llamada «licencia deportiva única». La Sentencia afirma que «la directa imposición por el Estado de este efecto transversal u horizontal de las licencias de las federaciones de ámbito autonómico excede de esa facultad de coordinación y perturba, por las razones dichas, las competencias autonómicas para organizar autónomamente el deporte en su territorio».
Este precepto recoge la normativa general de las concesiones demaniales, pero existen regulaciones específicas en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas o en el Real Decreto-Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. No nos extendemos más en la Ley 33/2003 a pesar de su importancia, porque se trata con más detenimiento en otros Capítulos de esta obra.
La vigencia de este artículo ha sido discutida, si bien la doctrina más autorizada y la jurisprudencia (como se aprecia en la aplicación del artículo que hace la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2002, recogida en el anexo) consideran que no ha sido derogado.
