Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 49

a. Concepto. Siguiendo a García de Enterría, podemos decir que la reserva de Ley se clasifica y define en dos categorías, material y formal, dependiendo del rango de la norma que establece la reserva:

- La reserva de Ley en sentido material es aquélla establecida por la norma constitucional imponiendo la necesaria regulación por Ley de la materia de que se trate;

- La reserva de Ley en sentido formal es la impuesta por la norma con rango de Ley respecto a materias no reservadas a ella por la Constitución, dando lugar, por aplicación del principio de jerarquía normativa, al fenómeno o principio de congelación de rango normativo de modo que, regulada una materia por Ley, queda excluida su regulación mediante Reglamento, más allá del desarrollo de esta sin contradicción posible.

b. Reserva material. La Constitución Española no otorga un reconocimiento general del principio de reserva de Ley material, sino que éste surge como consecuencia del conjunto de artículos constitucionales que remiten exclusivamente a la Ley –orgánica u ordinaria– la regulación de ciertas materias, vedadas por tanto a la potestad reglamentaria. Podemos destacar algunos ejemplos:

1. El principal ejemplo, por su importancia y aplicación transversal, lo encontramos en el artículo 53.1 de la Constitución: «Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)».

2. El artículo 81.1 de la Constitución, relacionado parcialmente con el anterior, establece una reserva de Ley si bien orgánica, para regular los derechos fundamentales y libertades públicas previstos en la Sección Primera de dicho Capítulo II, artículos 15 a 29, entre otras materias. Así señala que «Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución». En su aplicación se dictan, por ejemplo, la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa o la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General.

3. El artículo 25.1 de la Carta Magna recoge otro ámbito regido por el principio de legalidad, el penal y sancionador en general: «Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». Como manifestación de esta reserva podemos citar el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social o Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

4. El artículo 31.3 hace lo propio en el ámbito fiscal, otro ámbito tradicional de desenvolvimiento de este principio: «Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley»; así, las leyes reguladoras de cada tributo, advirtiéndose por el Tribunal Constitucional que la reserva de Ley en materia tributaria alcanza al establecimiento del tributo y la fijación de sus elementos esenciales1).

5. Otra manifestación del principio la encontramos en el artículo 33.1 y 2, al indicar que «Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia» y que «la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes». Así, este derecho se desarrolla por ejemplo en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana

A tales reservas de ley material que podemos calificar como clásicas, se han unido otras muchas que reservan a la Ley la regulación de múltiples ámbitos normativos, cuando menos en sus aspectos fundamentales. Así, los artículos 6 (partidos políticos), 7 (sindicatos), 8 (bases de la organización militar), 11 (nacionalidad), 13 (extranjería), 30 (servicio militar y objeción de conciencia), 32 (matrimonio) y un largo listado que alcanza más de 40 preceptos y materias.

c. Efectos de la reserva de ley en sentido material sobre la potestad reglamentaria. La reserva constitucional de una materia a una norma con rango de Ley no supone una prohibición total del acceso a la misma de la potestad reglamentaria. En dichas materias queda excluida por completo la posibilidad de Reglamentos independientes pero cabe, en cierto grado, la colaboración del Reglamento con la Ley previa que regule la materia, pudiendo la norma con fuerza de Ley que cubre el requisito de reserva apelar a la normativa reglamentaria para completar dicha regulación. Estas remisiones, pues, deben restringir efectivamente el ejercicio de la potestad reglamentaria a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley.

La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado que la remisión al Reglamento debe ser: a) expresa; b) concreta y específica, no cabiendo cláusulas genéricas de remisión sino sólo apoderamientos concretos por cada materia y c) delimitada de tal forma que el ámbito de actuación de la potestad reglamentaria quede inequívocamente circunscrito a aspectos concretos; por tanto, no son válidas las remisiones legales genéricas e incondicionales bajo cuya cobertura pudieran ser dictados Reglamentos materialmente independientes (Sentencia del Tribunal Constitucional número 83/1984, de 24 de julio [RTC 1984, 83]).

En concreto, en el ámbito del Derecho sancionador el Tribunal Constitucional ha delimitado hasta dónde el legislador puede remitirse al Reglamento. Así, por todas, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 97/2009, de 27 de abril de 2009 (RTC 2009, 97) (BOE núm. 125, de 23 de mayo de 2009) señaló que «no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley», se traduce, en definitiva, en que «la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley» [en el mismo sentido Sentencia número 242/2005, de 10 de octubre (RTC 2005, 242), FJ 2; resumiendo una doctrina reflejada, entre muchas otras, en las SSTC 42/1987, de 7 de abril (RTC 1987, 42)(RTC 1987, 42), FJ 2; 341/1003, de 18 de noviembre, FJ 10; 132/2001, de 8 de junio. FJ 5; y 25/2002, de 11 de febrero (RTC 2002, 25), FJ 4].

Esta doctrina se encuentra positivizada en el artículo 27.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual: «Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes».

La colaboración del Reglamento es admisible también por cuanto al ámbito tributario se refiere, pero igualmente con claras limitaciones como ya hemos adelantado. La sentencia del Tribunal Constitucional 150/2003, de 15 de julio (RTC 2003, 150) en este sentido dice: «Afirmamos asimismo en la STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5, según recuerda la STC 63/2003, de 27 de marzo (RTC 2003, 63), lo siguiente: “Este Tribunal ha dicho ya que la reserva de ley en materia tributaria exige que ‘la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo’ debe llevarse a cabo mediante una ley (SSTC 37/1981, 6/1983, 179/1985, 19/1987). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que ‘sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley’ y siempre que la colaboración se produzca ‘en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad’ (entre otras, SSTC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986, 19/1987, 99/1987). El alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las diversas figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas (SSTC 37/1981 y 19/1987”». Las materias sometidas a reserva de ley tributaria están relacionadas, respondiendo a esta doctrina constitucional, en el artículo 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

d. Reserva formal. Ya hemos explicado cómo el principio de reserva de ley tiene una manifestación formal en torno a dos principios, el de jerarquía normativa, que le sirve de causa, y el de congelación de rango, que es su consecuencia.

En efecto, el principio de «contrarius actus» o jerarquía normativa –al que nos referiremos a continuación– obliga, para dictar una norma nueva, a darle un rango normativo por lo menos igual al de las normas que pretende sustituir e innovar. Regulada una determinada materia por Ley, el rango normativo del ámbito material afectado queda congelado y sólo una Ley podrá intervenir posteriormente en él [principio recogido entre otras muchas en la Sentencia del Tribunal Constitucional número 182/1988 de 13 de octubre (RTC 1988, 182), o 332/2005 de 15 de diciembre (RTC 2005, 332)].

En todo caso, para la completa comprensión del funcionamiento de este principio en nuestro ordenamiento no puede olvidarse que el mismo, a diferencia por ejemplo del caso francés –y de algún proyecto constitucional–, no prevé una reserva de Reglamento para materia alguna, más allá de la reserva normativa que la propia Constitución recoge en su artículo 72 para los Reglamentos Parlamentarios que, no obstante, a pesar de su nombre no participan de la naturaleza jurídica de la norma reglamentaria, sino que el Tribunal Constitucional los ha calificado de normas con valor de Ley, y de hecho, son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad.

Finalmente hemos de referirnos al fenómeno de la deslegalización de una materia por una norma posterior o incluso por la misma norma que la regula. Así, por ejemplo, el artículo 91.1 de la Ley 40/2015 prevé que la creación de organismos públicos se efectuará por una Ley, norma en la que evidentemente tendrá que fijarse la naturaleza jurídica del organismo público que se crea. Pues bien, el artículo 87 de la misma Ley al regular la posible transformación de la naturaleza jurídica de las entidades integrantes del sector público, señala en su apartado tercero que «La transformación se llevará a cabo mediante Real Decreto, aunque suponga modificación de la Ley de creación». Los Reglamentos reguladores de materias previamente deslegalizadas podrían aparentemente presentarse como una transgresión del principio de jerarquía normativa; sin embargo esto no es así, puesto que la Ley deslegalizadora previamente ha producido una degradación normativa, eliminando la reserva formal de ley y, por lo tanto, dejando no operativo el efecto de la congelación del rango.

e. Recepción en norma legal del principio de reserva de ley en sus dos vertientes. La recepción del citado principio de reserva de Ley, en sus dos vertientes material y formal (también en realidad del principio de jerarquía normativa que estudiaremos a continuación), se recoge en el artículo 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cuando dice que «Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público».