Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 61

A. Por la incidencia del territorio en la conformación del ente se distingue entre Administraciones o entidades territoriales y no territoriales.

Esta distinción, procedente de la doctrina alemana, alude en su formulación originaria al diverso papel que puede jugar el territorio sobre la configuración de un ente, de manera que en tanto que en los entes territoriales el territorio aparece como algo que afecta esencialmente a la naturaleza de la entidades, en los no territoriales se reduce al papel de definir el ámbito para el ejercicio de las competencias asignadas.

Sobre la distinción entre entes territoriales y no territoriales o Administración institucional articulan García de Enterría y Tomás Ramón Fernandez las siguientes notas diferenciadoras:

- El poder de los entes territoriales se extiende sobre el total de la población existente en el territorio, mientras que los no territoriales únicamente actúan sobre determinados sujetos de los que se encuentran dentro del ámbito territorial al que extienden sus competencias.

- Los entes territoriales se caracterizan por la universalidad de sus fines, lo que tiene como correlato la atribución a los mismos de potestades superiores (como la tributaria, originaria en el caso del Estado –artículo 4 de la Ley 58/2003, General Tributaria–, o la expropiatoria); los no territoriales, por su parte, se caracterizarían por la especialidad de estos.

En nuestro Derecho positivo, siguiendo este criterio, podemos distinguir entre:

a) Administraciones públicas territoriales. Tras la aprobación de la Constitución de 1978 y el desarrollo del Estado de las Autonomías son entes territoriales la Administración del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local, en todos sus grados, pues según el artículo 137CE «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».

Las Comunidades Autónomas se caracterizan por gozar no sólo de autonomía administrativa sino también política, derivada del Estado de las Autonomías configurado en el artículo 2 y el Título VIII de la Constitución, que sientan las bases para una la distribución de competencias ejecutivas y legislativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas como consecuencia del ejercicio voluntario del Derecho a la autonomía.

El Tribunal Constitucional ha reconocido que la autonomía de las entidades que integran la Administración Local es sólo de carácter administrativo, si bien matizando que ha de preservarse siempre la garantía de autogobierno2). En todo caso, debe de tenerse en cuenta que además de los municipios y provincias, contemplados por los artículos 140 y 141 de la Constitución, existen otros entes territoriales integrantes de la Administración Local, referidos en la propia norma constitucional. Así, el artículo 141.4 prevé que «en los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos» y en el párrafo 3.º que «se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia» como las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios3). Por su parte, el artículo 152.3 de la Constitución dispone que «mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica» como las comarcas4).

b) Entes no territoriales o sector público institucional. Como ya se ha adelantado el artículo 2.3 de la Ley 40/15, además de las Administraciones Públicas territoriales considera también como Administración Pública la denominada administración institucional al disponer que «Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración local, así como los organismos públicos y las entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2».

Todos estos sujetos del Sector público institucional, en sentido amplio, tienen en común su personalidad jurídico-pública y la especialidad de sus fines. Si bien la Administración institucional se ha caracterizado por una notable dispersión normativa tal dispersión ha sido superada por la Ley 40/2015. El artículo 84.1 de la Ley 40/2015 indica que «1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades Públicas Empresariales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas».

Dentro de estos entes se puede a su vez diferenciar entre aquellos que tienen la consideración de Administración Pública que son los Organismos Públicos y las autoridades administrativas independientes, de los que no la tienen como las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del sector público.

Respecto de las Universidades no transferidas se trata de la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (Disposición Adicional 2ª y 3ª de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) también pueden ser calificadas de Administración. Respecto de la primera el Real Decreto 1239/2011, de 8 de septiembre, por el que se aprueban sus Estatutos la califica como Institución de Derecho Público con especial independencia, en su artículo 247 la reconoce expresamente como Administración Pública; mientras que, en referencia a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, el Real Decreto 331/2002, de 5 de abril, por el que se aprueba el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (artículo 2) la califica como Organismo Autónomo adscrito hoy al actual Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, creado por Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales5).

Los consorcios, han recibido por primera vez una regulación general en la Ley 40/2015, que los define en su artículo 118.1 como «entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias».

Las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del sector público estatal son manifestación última del fenómeno de huida del Derecho Administrativo. Se trata de entes instrumentales de las Administraciones Públicas dotados de personalidad jurídico-privada –circunstancia que los distingue de todos los anteriores– que se rigen íntegramente por el Derecho privado, salvo en lo que las normas administrativas dispongan expresamente. Están reguladas en los artículos 111 a 117 de la Ley 40/2015. En los artículos 128 a 136 de la Ley 40/2015 se contiene la regulación de las fundaciones del sector público estatal, regulación que clarifica el régimen jurídico de las mismas y el control que sobre las mismas ejerce la Administración Pública de tutela.

B. Por su estructura, cabe distinguir entre entes de base asociativa y entes de base fundacional.

Los entes de base fundacional responden al principio organizativo de buena gestión por cuanto constituyen una organización puramente instrumental bajo la dependencia o vinculación de la Administración que decide constituirla, que está al servicio a una finalidad fijada por aquélla. A este criterio responden, por ejemplo, los Organismos Públicos integrantes del sector público institucional que acabamos de ver.

Los entes de base asociativa, en cuanto son la expresión de un grupo social que administra sus asuntos propios se rigen por la técnica de la autoadministración, aunque sea bajo la tutela del ente territorial correspondiente por lo que se refiere al ejercicio de funciones de carácter público. El ejemplo más característico son las Corporaciones de Derecho Público. Se trata de entidades privadas de base asociativa a las que, no obstante, el ordenamiento jurídico les atribuye el ejercicio de funciones de interés público, aparte de las que dichas entidades puedan ejercer en defensa de los intereses de sus asociados. Son ejemplo paradigmático de este tipo de instituciones los Colegios Profesionales que tienen además reconocimiento constitucional6) (véanse el artículo 36 de la Constitución y el artículo 1.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales), las Cámaras de Comercio, Industria Servicios y Navegación (artículo 2 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación), las Comunidades de regantes (artículo 82 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas) y la ONCE (el artículo 1 del Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, por el que se reordena la Organización Nacional de Ciegos Españoles define a la entidad como Corporación de Derecho Público de carácter social)7).

De acuerdo con el artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, «Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley». En efecto, sin perjuicio de la naturaleza jurídico privada de las Corporaciones de Derecho Público, cuando su actividad se desenvuelve en el ejercicio de funciones públicas, sus actos estarán sometidos al Derecho administrativo, teniendo la condición de auténticos actos administrativos y siendo, en consecuencia, susceptibles de control jurisdiccional por el orden contencioso-administrativo [artículo 2 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa] y si vulneran derechos fundamentales podrían dar lugar a la interposición de un recurso de amparo (artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional). En particular, en el ámbito de la contratación pública, conforme al artículo 3.5 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, las Corporaciones de Derecho Público quedarán sujetas a las disposiciones de dicha Ley cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador.

C. En función de criterios de esencialidad e instrumentalidad, Santamaría Pastor distingue entre entes políticos primarios, categoría que engloba a los entes públicos tradicionalmente denominados territoriales, que constituyen entes básicos que se corresponden con unidades humanas de convivencia y que persiguen una pluralidad de fines y se organizan en forma representativa y democrática; y los entes instrumentales, que comprenden toda una galaxia de personificaciones creadas y dependientes de los entes políticos primarios para la gestión desconcentrada de sus funciones, siendo su nota común el ser instrumentos operativos filiales de los entes políticos primarios.