Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 53

Hemos visto que el Reglamento es el producto de la potestad reglamentaria. La potestad reglamentaria, como cualquier otra, está sujeta a una serie de principios, singularmente los de reserva de ley, jerarquía normativa y competencia analizados con anterioridad y generadores de límites para su ejercicio, tanto sustantivos o de fondo como formales. La vulneración de tales límites determina la invalidez del reglamento. Y su invalidez da motivo a su impugnación.

Cabe preguntarse qué invalidez es la que afecta al reglamento ilegal: la nulidad simple, relativa o mera anulabilidad o la nulidad absoluta, radical o de pleno Derecho. Es cierto que, en relación con los actos administrativos, la anulabilidad es la regla ordinaria de invalidez en el ámbito del Derecho Administrativo, que exige una reacción del particular afectado por el acto viciado consistente en la interposición del correspondiente recurso dentro de un plazo preclusivo concretamente establecido por la Ley, pasado el cual sin que la reacción se produzca, el Derecho se desinteresa del vicio cometido y el acto o norma viciados pasan a ser firmes e inatacables. Por su parte, la declaración de nulidad absoluta, radical o de pleno derecho no está sometida a plazo alguno, no requiere petición alguna del inmediatamente afectado por el acto o la norma viciados y puede declararse en cualquier momento a instancia de parte e incluso de oficio por la propia Administración o por los Tribunales. Además la nulidad de pleno Derecho produce efectos en cadena y se comunica a la parte concernida por los actos y normas subsiguientes, de forma automática.

Siguiendo a García de Enterría, de entre las dos modalidades expuestas de invalidez, la que afecta a los Reglamento ilegales, es, según nuestro ordenamiento en vigor, una nulidad de clase absoluta o radical cuya justificación es clara. Y solo puede ser así porque si se diese eficacia a un Reglamento contrario a una Ley a consecuencia de su mera falta de impugnación, negaríamos la eficacia de la Ley misma, y contravendríamos los principios de reserva de ley, jerarquía normativa o competencia.

Estas consecuencias sustantivas se recogen en distintos preceptos. De modo general y para el conjunto del ordenamiento jurídico se recoge en el artículo 1.2 del Código Civil mencionado más arriba. En el ámbito específico del Derecho administrativo el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 refleja normativamente la idea anterior, al decir que «También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

El artículo 47.2 de la Ley 39/2015 no distingue entre vulneración de requisitos formales o materiales y la jurisprudencia no ha sido unánime en este punto. Mientras algunas Sentencias sancionan con la nulidad la infracción de cualquier norma de superior jerarquía aunque se limite a regular el procedimiento, otras matizan la gravedad del vicio denunciado y la trascendencia práctica que el mismo puede producir, dando un sesgo casuístico a esta cuestión, pues en algunos casos lo han considerado como irregularidad formal no invalidante.

Así, por ejemplo, el Tribunal Supremo, en relación con los Reglamentos ejecutivos ha señalado que la ausencia del informe del Consejo de Estado supone la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria «sin perjuicio de que la aplicación del principio de economía procesal (...) determine la existencia de ciertas excepciones a la regla general formulada» (...) siendo una de tales excepciones los casos en los que informado un texto por el Consejo de Estado se introducen modificaciones y éstas «no son sustanciales» en cuyo caso «resulta innecesaria una nueva audiencia y examen por el Consejo de Estado» (por todas, Sentencia de 17 de enero de 2000 (RJ 2000, 263), número de recurso 740/1997).

Por otro lado, en relación con la falta de audiencia pública, también ha sido sancionada con la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria, incluso llegando a exigir dicho requisito aun cuando estemos hablando de normas autoorganizativas si afectan de alguna manera a intereses colectivos5). Así la en la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009 (RJ 2010, 1823) (número de recurso 4035/2005) razonaba el Alto Tribunal de la siguiente manera «es necesario recordar la importancia del derecho constitucional a la participación individual y colectiva consagrado en el artículo 105 de la Constitución, que no puede quedar sometido a la pura discrecionalidad de la Administración, por lo que en determinados casos excepcionales y cuando la transcendencia de la norma pueda afectar los intereses, aún genéricos, del personal que sirve a la Administración, se hace preciso al menos, la audiencia de las entidades y asociaciones que, como el sindicato recurrente, puedan realizar alegaciones y presentar informes sobre aquello que pudiera afectar al ámbito de estos intereses colectivos».

No obstante, el artículo 24 de la Ley 50/1997 permite omitir este trámite cuando graves razones de interés público, que deberán explicitarse, lo exijan.