Читать книгу Derecho administrativo sancionador - Juan Gabriel Rojas López - Страница 23

35. La Constitución Política de Colombia no contiene una disposición explícita que aluda a la potestad sancionadora de la Administración en general. En el derecho colombiano no existe explícitamente una disposición constitucional que confiera la potestad sancionadora de la Administración de manera general como ocurre en España, para traer un ejemplo, pero sí existen múltiples disposiciones constitucionales que implícitamente permiten entenderla conferida o explícitamente la refieren para aspectos particulares¹⁸³.

36. El artículo 2.º de la Constitución constituye el primer fundamento constitucional implícito de la potestad sancionadora de la Administración. El primer fundamento constitucional se halla en el propio artículo 2.º, que establece como fines esenciales del Estado, entre otros, el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo¹⁸⁴.

Lo anterior implica que el Estado en general y la Administración en particular deban propender al mantenimiento de unas condiciones que permitan el disfrute pacífico de los derechos de las personas, para lo cual deberá utilizar, si es del caso, las facultades sancionadoras inherentes al ejercicio del poder público, porque para eso fueron instituidas las autoridades de la República, tal como reza el aparte final de la norma en mención¹⁸⁵.

Esta última consideración es importante porque el Estado en general, y la Administración en particular, se habilitarán para el ejercicio de la potestad sancionadora, donde quiera que se presenten lesiones o amenazas a los distintos tipos de derechos (individuales, sociales o colectivos) que pongan en peligro la pacífica convivencia y la coexistencia dentro del grupo social y que puedan afectar la consecución de los fines del Estado.

Por ello, frente a la consideración de que Colombia es un Estado social de derecho y, por ende, de que el compromiso del Estado va más allá de la garantía de los derechos fundamentales, el Estado está llamado a realizar una labor de intervención constante en los diversos frentes sociales y económicos en procura de lograr la realización de sus fines. Así, de esa forma, el artículo 150, numeral 8, de la carta, consagra que el Congreso por medio de las leyes expedirá las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que señala la Constitución¹⁸⁶. De la mano de dicha intervención estará implícita la posibilidad de que el Estado ejerza su potestad sancionadora penal o administrativa.

37. El cumplimiento de su función constitucional de control y vigilancia de los servicios públicos constituye también fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. Ejemplo de lo anterior puede observarse con las facultades de la Administración que se desprenden de la actividad relativa a la prestación de servicios públicos.

En el artículo 67 superior se dispone que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación de los educandos, lo cual pone de presente que para el logro de estos propósitos las autoridades educativas estarán dotadas de ciertas prerrogativas encaminadas a garantizar su concreción, las cuales estarán acompañadas de facultades sancionadoras como herramientas de disuasión o persuasión de quienes deban acatar las disposiciones legales y reglamentarias en materia educativa¹⁸⁷. En efecto, este fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración ha sido reconocido por la Corte Constitucional¹⁸⁸.

Por su parte, el artículo 365 prevé que en torno a los servicios públicos el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios¹⁸⁹, y el artículo 370 estipula, en armonía con la anterior disposición, que corresponde al presidente de la República ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios dicho control, inspección y vigilancia de las entidades que los presten¹⁹⁰.

38. El artículo 29 constitucional, que consagra el debido proceso, también es fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. La consagración constitucional prevista en el artículo 29, referente al debido proceso, y que señala que este se aplicará a toda serie de actuaciones judiciales y administrativas, constituye otro soporte constitucional implícito al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, en la medida en que esta necesariamente tendrá que observar con rigor todos los postulados de ese derecho fundamental y macroprincipio, en especial cuando ejercite la extraordinaria potestad punitiva de la que se encuentra investida. Sobre este particular aspecto, ha señalado la Corte Constitucional:

También se tiene el artículo 29 constitucional, el cual consagra el derecho al debido proceso como garantía fundamental de todas las personas. En relación con esta norma y la forma en que ella le sirve de fundamento a la potestad administrativa sancionadora, esta corporación ha señalado: “[...] el artículo 29 de la Constitución expresa que ‘el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’. El debido proceso comporta una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez competente, etc., que solo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir, son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones. De esta manera, cuando la carta habla del debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la Administración de imponer sanciones, es decir, la potestad sancionadora de la Administración¹⁹¹.

39. El artículo 80 superior también es fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración en materia ambiental. El artículo 80 constitucional, por su parte, considera una habilitación constitucional explícita para ejercer la potestad punitiva del Estado, al establecer que a este le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños. Claro está que entre las posibilidades punitivas derivadas de esta disposición constitucional se encuentra la administrativa, reflejada por ejemplo en la expedición de la Ley 1333 de 2009, por medio de la cual se fijó el procedimiento sancionador ambiental¹⁹².

40. El artículo 92 contiene una referencia explícita en materia sancionadora disciplinaria. Este artículo dispone que cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar a la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas, lo cual constituye una consagración de la existencia de tal facultad administrativa¹⁹³.

41. El artículo 118 trae una fundamentación constitucional específica en materia disciplinaria. En el artículo 118 puede leerse que entre las funciones asignadas al ministerio público se encuentra la de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas¹⁹⁴, lo cual, más lo dispuesto en el artículo 277 superior, numeral 6, y en el 278, numeral 1, relativo a las funciones del procurador general de la Nación, que dan cuenta de las atribuciones conferidas expresamente en materia sancionadora administrativa, no dejan duda de su fundamento constitucional¹⁹⁵.

42. El artículo 334 contiene un importante fundamento constitucional implícito de la potestad sancionadora de la Administración en términos generales. También está presente el artículo 334 de la Constitución Política, el cual establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado y, en tal razón, este tiene el deber de intervenir por mandato de la ley en “la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. De esta manera, correlativamente a la expedición de normas de intervención, es necesario que el Estado cuente con las herramientas necesarias para hacerlas cumplir¹⁹⁶.

43. Los artículos relacionados con el ejercicio de la función de policía representan otro fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. De igual forma, están relacionados los artículos constitucionales referidos a la función de policía administrativa, por virtud de la cual el Estado tiene la atribución de regular el ejercicio de las libertades individuales con el fin de garantizar el orden público, entre ellos, el artículo 150, numeral 8, y el artículo 189, numerales 21, 22, 24 y 26^[197], de los cuales deriva el fundamento constitucional de tal potestad de la Administración.

44. El significado del fundamento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración es complejo. Sostener que la potestad sancionadora de la Administración tiene fundamento constitucional significa que esta se encuentra consagrada en el texto superior —de manera explícita o implícita— como uno de los mecanismos que puede utilizar el Estado para garantizar el control social por vías menos invasivas de los derechos fundamentales, si se compara con la utilización del derecho penal para tal propósito¹⁹⁸.

Pero también significa que la potestad sancionadora de la Administración es un instrumento diseñado para contribuir al logro de los cometidos estatales, razón por la cual su ejercicio debe estar enmarcado en el contexto teleológico de la Constitución y del Estado, lo que implica que necesariamente tal potestad estará sometida a claras barreras tendentes a garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, pues el objetivo de lograr el control social en un modelo de Estado como el colombiano debe darse sobre la base del respeto de tales derechos y no sobre su sacrificio, porque el fin no justifica los medios.

Por tal razón, estas referencias normativas de la Constitución Política son un claro ejemplo de algunos de los fundamentos constitucionales que la potestad sancionadora de la Administración tiene en el derecho colombiano, y por ello, pese a no existir una disposición constitucional que de manera explícita la reconozca con carácter general¹⁹⁹, no queda duda sobre la existencia de suficientes argumentos constitucionales que le sirven de sustento normativo y que la convierten en una de las más importantes medidas con las que puede contar el Estado en procura de alcanzar el control social y, por ende, encaminadas al logro del interés general y a la realización de los principios y valores previstos en la propia Constitución Política.