Читать книгу Estudios en homenaje al profesor Luis María Cazorla Prieto - Luis Cazorla González-Serrano - Страница 186

Como se puede ver, la sentencia recién citada, ejemplo paradigmático de toda una serie de casos, es una especie de tormenta perfecta de sujetos, posiciones jurídicas, facilidad probatoria, diligencia y proscripción de la inactividad administrativa, o proporcionalidad, y limitación de costes indirectos para el obligado tributario, que sirve de entrada a las siguientes cuestiones a considerar en estas líneas. No obstante, es necesario antes hacer una mención.

Las potestades, según GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, son “facultades de querer y de obrar”13 que siempre tienen su origen en la ley, y se corresponden con una posibilidad de actuación unida a la sujeción de otros sujetos14. Cuando dan lugar a actuaciones, inevitablemente generan derechos a favor de los destinatarios de éstas, porque cuando la ley atribuye una potestad lo hace de forma “limitada y condicionada, tasada en su extensión y su contenido”15. Las potestades deben de ser ejercitadas siempre en interés ajeno al del titular, en interés público, y esto implica que la Administración “está obligada al ejercicio de sus potestades cuando el interés comunitario lo exija, obligación que marca incluso las potestades discrecionales más amplias”16, porque existe un vínculo estricto entre potestad y función17. Y lo mismo sucede con la potestad tributaria, que, en palabras de CAZORLA PRIETO, tiene su causa, fundamento y razón de ser en la ley, que no es un mero cauce de expresión18.

La Administración Tributaria, de acuerdo con lo que se acaba de exponer, tiene poderes de actuación, pero que se justifican siempre en una función a cumplir, y dicha función debe de ir encaminada al interés general. Una potestad no es un derecho subjetivo. Además, ni es incondicionada ni ilimitada, ni siquiera en los casos de ejercicio discrecional.

En los procedimientos tributarios la Administración lleva a cabo actuaciones que generan actos de aplicación de disposiciones generales, actuaciones que, como se ha venido diciendo, deben de venir inspiradas por una cierta actitud. Es posible que la Administración no actúe cuando debiera de hacerlo, o que actúe de forma insuficiente, y la inactividad de la Administración puede tener trascendencia con respecto al obligado y con respecto a la consecución de los fines generales19.

En Derecho Administrativo se ha planteado esta cuestión desde el punto de vista tanto jurisprudencial como doctrinal. Lo más frecuente no es que se den supuestos de inactividad radical y absoluta, sino que la actividad desplegada no sea suficiente. Puede suceder que en el curso de un procedimiento la Administración no derive actuaciones a terceros, no abra nuevas vías o no inicie procedimientos colaterales o subsiguientes, y puede darse el caso, también, de que lleve a cabo actuaciones en el procedimiento que, siendo reales, no sean efectivas, en el sentido de que no son suficientes para lograr los fines encomendados20. La insuficiencia de la actividad es también inactividad. DE VICENTE DOMINGO sostiene que en el ejercicio de potestades administrativas “todo apunta a una elevada exigencia de actividad”, porque entre otras cosas, la Administración está vinculada por el principio de eficacia cuando, sin embargo, “resulta habitual que ante una petición o denuncia “algo se mueva” en la Administración, esto es: que realice determinadas actuaciones, que inicie algún tipo de procedimiento, practique requerimientos a terceros para la adopción de determinadas medidas, etc. Pero que esa actuación se quede como a medio camino, que desfallezca en el tiempo…”21 Se refiere al concepto jurídico indeterminado de “suficiencia de actividad”, y a la actuación eficiente como actuación eficaz, en el sentido de que, además de incluir algún tipo de desenvolvimiento, consigue los fines que el ordenamiento pretende22.

Con todo lo anterior tiene que ver, una vez más, la necesidad de motivación. En los casos en los que la Administración no agota actuaciones, o decide no seguir o iniciar determinados procedimientos, la motivación de la decisión no se puede basar solamente en los datos positivos obtenidos y que tienden a fundamentarla, también debe de incluir una referencia a las razones que hacen que considere que las actuaciones ulteriores no llevadas a cabo no hubieran sido útiles desde el punto de vista de los afectados y de la consecución de los objetivos del procedimiento, sobre todo si dichas actuaciones, no llevadas a cabo, han sido solicitadas por el obligado.

No se trata, está claro, de que necesariamente tenga que actuar, pero sí de que necesariamente tiene que explicar la suficiencia de las actuaciones llevadas a cabo.

La Administración debe de actuar de forma proporcionada, y esto implica que las exigencias a los obligados tributarios también deben de hacerse de esta forma. La proporcionalidad, además, no sólo se relaciona con la actuación, con el desenvolvimiento durante el procedimiento, sino en cierta medida con la decisión.

Cuando la Administración decide, debe de ponderar de forma proporcionada las exigencias, los deberes, los cumplimientos y, sobre todo, como aplica normas, debe de hacerlo “atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Este criterio de interpretación que sienta el artículo 3.1 del Código Civil implica una relación con la proporción, en el sentido de que se tiene que producir una ponderación entre las exigencias de la norma cumplidas, y no, y las razones que avalan la consecución de los fines del ordenamiento en el caso concreto y de acuerdo con la conducta concreta asumida23.

Pero la proporcionalidad tiene una significación muy clara, también, en relación con las actuaciones. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, juzgando en una gran parte de casos acerca del derecho a la deducción del IVA soportado, o la exención de determinadas entregas, ha sentado en sus decisiones ciertas bases que limitan las capacidades de exigencia de la Administración, y en este sentido, por una parte, le exigen una actuación proporcionada, en el sentido de no pedir de los sujetos más de lo que estos pueden o razonablemente deben de procurar, y por otra parte, le exigen una actuación proporcionada en el sentido de exigirle, a ella, un mayor despliegue frente a terceros distintos del sujeto sometido a control directo24.

Se ha hablado hasta el momento de carga de la prueba, inactividad de la Administración y proporcionalidad. Son fenómenos que se pueden interrelacionar, y potenciar entre sí. La atribución indebida de la carga de la prueba puede cargar sobre la parte perjudicada un plus de actividad que contrarreste la inactividad de la otra.

La proporcionalidad se puede entender como limitación a la actuación del poder, pero también como mandato para ejercitar efectivamente dicho poder cuando proceda, y hasta el límite razonable para conseguir los objetivos perseguidos, y está claro que una actuación proporcionalmente adecuada, por suficiente, evita la necesidad de actuación proporcionalmente inadecuada por la otra parte.

La proporcionalidad también se relaciona con la carga de la prueba, como se ha visto, y con la inactividad, que no es sino la ausencia de actuación, en unos casos total, y en otros parcial debido a una falta de proporcionalidad, cuando se requiere más actividad. Y en un procedimiento que normalmente relaciona dos partes y termina con una resolución en sentido favorable a una u otra, la falta de equilibrio siempre tiende a beneficiar a una y a perjudicar a otra, y puede distanciar la resolución del acercamiento al objetivo de justicia.