Читать книгу Derecho Financiero y Tributario - Luis María Cazorla Prieto - Страница 36

1. Desde un punto de las fuentes reguladoras el poder tributario de las Comunidades Autónomas es más restringido que el del Estado. Este último jurídicamente solo está limitado por la Constitución y las exigencias de la Unión Europea; aquél, sin embargo, lo está, además, por el nutrido número de fuentes mencionadas en el apartado anterior.

2. Lo mismo hay que decir desde el punto de vista del contenido o ámbito material del ejercicio del poder tributario. Las principales limitaciones que justifican esta afirmación son las siguientes:

a) Según el artículo 6.dos y tres de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado», por un lado, y, por otro, «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre tributos hechos imposibles generados por los tributos locales».

Como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entre otras muchas la Sentencia 22/2019, de 14 de febrero: «El propósito de los límites del artículo 6 LOFCA no es tanto evitar cualquier supuesto de doble imposición, algo que resulta imposible en los sistemas tributarios modernos, integrados por una pluralidad de figuras que necesariamente coinciden o se solapan, al menos parcialmente, al recaer sobre distintas modalidades de renta, patrimonio o consumo. Se trata, en cambio, de garantizar que el ejercicio del poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de “un sistema” [SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 3b)]; objetivo que debe cohonestarse con el reconocimiento constitucional a las Comunidades Autónomas de la potestad de establecer tributos [arts. 133.2 y 157,1 b) CE]».

b) A su vez, el artículo 9 de la misma Ley Orgánica añade que: «Las Comunidades Autónomas podrán establecer sus propios impuestos, respetando, además de lo establecido en el artículo sexto de esta Ley, los siguientes principios:

«a) No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma.

b) No podrán gravarse, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo.

c) No podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artículo segundo.uno a), ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades».

c) Dentro de estas limitaciones las Comunidades Autónomas pueden crear tributos y con tal alcance hay que entender la facultad que reconoce el artículo 133.2 del texto constitucional a las Comunidades Autónomas. Extremo, a mayor abundamiento, confirmado por el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y por la capacidad de aprobar leyes que tienen los Parlamentos autonómicos reconocida indirectamente por la Constitución (art. 152.1) y consagrada con claridad en todos los Estatutos de Autonomía, capacidad que resulta imprescindible para la creación «ex novo» de tributos conforme al artículo 31.3 de la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional que expondremos en la lección 5.

Buena muestra de lo anterior es, entre otros, el artículo 59 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, que, como es sabido ya, impone una ley de la Asamblea legislativa madrileña para, además de otros cometidos, el establecimiento o creación de tributos. Una manifestación de ello es, por ejemplo, la Ley madrileña 6/2003, de 20 de marzo, del Impuesto sobre Depósito de Residuos.

3. El poder tributario de las Comunidades Autónomas no se ciñe a la posibilidad de creación de nuevos tributos. A partir de la previsión inicial de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas en 1980, sucesivas modificaciones legislativas, impulsadas por el fenómeno conocido en términos políticos como corresponsabilidad fiscal, han ampliado el alcance del mecanismo de los tributos cedidos en los términos que exponemos a continuación.

Con arreglo al artículo 10.1 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas: «Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma». El apartado 3 del artículo 10 de esta misma Ley Orgánica añade que:

– la cesión de tributos por el Estado en favor de las Comunidades Autónomas podrá hacerse total o parcialmente.

– la cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles fijados en el tributo de que se trate.

– la cesión será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de los mencionados hechos imponibles o parte de la recaudación correspondiente a un tributo.

– tanto en el supuesto de la total como en el de la parcial, la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la ley que regule la cesión de tributos.

Por otro lado, la cesión de tributos en favor de una Comunidad Autónoma en concreto requiere una ley específica de cesión aprobada por las Cortes Generales en la que, entre otros extremos, se consagren el alcance y los límites de la cesión.

A su vez, los tributos estatales cuyo rendimiento se cede total o parcialmente y con determinadas competencias normativas según los casos son los siguientes, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas:

– el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial y hasta un máximo del 50 por 100.

– el Impuesto sobre el Patrimonio.

– el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

– el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

– el Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por 100.

– los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre Electricidad, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por 100 de cada uno de ellos.

– el Impuesto sobre las Labores del Tabaco.

– el Impuesto sobre la Electricidad.

– el Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte.

– los tributos sobre el juego.

– el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

De la larga relación de tributos cedibles, entretengámonos con brevedad y como ejemplo en el alcance de la cesión con respecto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

Distingamos, por un lado, la cesión de recaudación, y, por otro, la de las facultades normativas.

Desde el primer punto de vista, la cesión es parcial, pues tiene como límite máximo el 50 por 100 de lo recaudado.

Desde el segundo, el artículo 19 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas dispone que «en los términos que establezca la ley que regula la cesión de tributos», las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias normativas sobre los siguientes elementos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas: «cuantía del mínimo personal y familiar, regulación de la tarifa y deducciones de la cuota». Las Comunidades Autónomas, particularmente en los últimos años, han hecho abundante uso de estas facultades normativas, por lo que, dentro de unos límites, la presión tributaria derivada del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas puede ser distinta de unas Comunidades a otras.

4. Toda la argumentación desarrollada hasta aquí es atribuible al ejercicio del poder tributario por las Comunidades Autónomas de régimen común.

No obstante, el régimen de concierto económico propio del País Vasco y el de convenio económico propio de la Comunidad Foral de Navarra, cuyos anclajes normativos han sido esbozados en epígrafes anteriores, configuran un poder tributario propio de ambas entidades autonómicas de ámbito más amplio que el de planta general.

a) El principal rasgo de esta modalidad especial de poder tributario auto-nómico para el caso vasco es que, con independencia de la facultad de crear tributos propios, todo tributo estatal cedido se convierte aquí en «tributo concertado de normativa autónoma», es decir, en un tributo de regulación propia de las Diputaciones forales competentes, auténticos titulares del poder tributario en estos casos; tal es el supuesto, por ejemplo, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas según el artículo 6.uno de la Ley del Concierto Económico del País Vasco.

b) En el caso navarro constituye rasgo diferenciador sustancial que, de conformidad con el primer inciso del artículo 1 de la Ley que aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, «en virtud de su régimen foral, Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario». Es decir, que todos los tributos de la Comunidad Foral de Navarra, salvo los que gravan los derechos a la importación, el gravamen de la importación dentro del Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especiales, son convenidos y como tales nacen del ejercicio de su poder tributario sin intervención del Estado.

c) Ahora bien, y he aquí la diferencia principal que separa el ámbito material del poder tributario vasco y navarro del propio del Estado, su ejercicio está sometido a limitaciones derivadas de la necesaria armonización fiscal, colaboración mutua, solidaridad y atención a la estructura impositiva general del Estado. Estas limitaciones, además, se fijan por la normativa estatal (la Ley del Concierto Económico con el País Vasco y la del Convenio Económico con Navarra respectivamente) con el fin de lograr el difícil propósito bajo este sistema de no romper la unidad fiscal del espacio económico español.

Es decir, que, aunque el poder tributario del País Vasco y de Navarra es de contenido más amplio que el del resto de las Comunidades Autónomas, cuenta con limitaciones mayores que el del Estado, el cual es, por tanto, de contenido más amplio que el de las dos referidas entidades autonómicas.