Читать книгу Contra la política criminal de tolerancia cero - María Isabel Pérez Machío - Страница 57

Se han necesitado décadas para que finalmente, por una exigua mayoría de los Estados miembros, la CND reconozca los efectos terapéuticos del cánnabis, arbitrariamente negados, sin ninguna base científica, en la Convención de 1961. Una decisión que ha puesto de manifiesto la polarización existente sobre este extremo entre los representantes de los países miembros de este organismo internacional porque un poco menos del 50% del total de los Estados que componen la CND sigue negando esta realidad21.

El resto de las recomendaciones no han tenido el apoyo suficiente para ser aprobadas. ¿Esto supone que no hacía falta ningún cambio en el régimen de fiscalización internacional del cánnabis? En principio, por el resultado de las votaciones, parece que no. El resultado de las votaciones revela que la mayoría de los Estados consideran que este régimen, inicialmente impuesto en 1961, en cuya aprobación primaron actitudes racistas y colonialistas, debe seguir vigente porque, entre otros motivos, están de acuerdo en que es efectivo para contrarrestar el tráfico ilícito y el consecuente consumo de cánnabis22. Si esto es así, entonces estos Estados deberían explicar por qué el cánnabis se sitúa a la cabeza de todas las estimaciones relacionadas con las sustancias ilegales.

Analizando las intervenciones de los representantes de algunos Estados podrá observarse que, a pesar de que han pasado décadas desde que se aprobó la Convención de 1961, el mensaje es el mismo, lo que denota un preocupante inmovilismo. Como si todo este tiempo transcurrido no hubiese desvelado el fracaso del régimen de fiscalización impuesto y la imperiosa necesidad de un cambio. Con Rusia, China, y Japón a la cabeza, seguidos por un importante número de países como Cuba, Brasil, Turquía, Angola o Argelia, entre otros, han configurado un bloque que se ha opuesto a todas las recomendaciones pretendiendo así mantener el statu quo23.

El representante de Rusia que intervino en nombre de 29 Estados afirmaba expresamente que, durante los últimos 60 años, el sistema internacional de fiscalización de drogas “se ha mostrado eficaz para abordar y contrarrestar la producción y el tráfico ilícitos de cánnabis y sustancias relacionadas con el cánnabis, garantizando al mismo tiempo su disponibilidad para fines médicos y científicos”. En este contexto, desde su perspectiva, lo único que haría falta es la ayuda a los Estados miembros para que apliquen eficazmente las medidas de control sobre estas sustancias, la elaboración de directrices claras por parte de la UNODC y la OMS y cuantas medidas sean necesarias para evitar el debilitamiento del sistema internacional de fiscalización de drogas24.

En más de una ocasión, la realidad que subyace al cánnabis y a las sustancias relacionadas con él ha sido descrita de forma apocalíptica. Este discurso, que propugna la total prohibición de su uso y/o consumo porque de no hacerlo provocaría una pandemia, también fue utilizado, en cierto modo, para oponerse a los cambios que suponían la aprobación de las recomendaciones de la OMS. El representante de Hungría, único país miembro de la Unión Europea que voto en contra del reconocimiento de las propiedades terapéuticas del cánnabis afirmó que no tenían “ninguna duda de que, si se aprueban las recomendaciones, tendrán como resultado un mayor aumento del consumo de cánnabis” por lo que, en su opinión, “el intento de reclasificar el cánnabis era un acto irresponsable”. En el mismo sentido, el representante de China destacó que el cánnabis y las sustancias relacionadas con él son extremadamente perjudiciales para la sociedad por lo que cualquier tendencia hacia la relajación de los controles o hacia la legalización impulsaría drásticamente la propagación del abuso de cánnabis y pondría en peligro los esfuerzos de control de drogas en otros países y a nivel mundial.

En este contexto, se afirma que cualquier cambio en su clasificación en los tratados internacionales tendría un efecto negativo en la percepción del riesgo. El reconocimiento de las propiedades terapéuticas crearía una “falsa impresión de su menor dañosidad o el falso mensaje de que estas sustancias no son lo suficientemente peligrosas para la salud y, por lo tanto, provocar un aumento significativo de la producción y el abuso de cánnabis”.

Mientras que algunos Estados legislan a favor de la utilización del cánnabis y sus derivados con fines médicos y terapéuticos25, reconociéndoles, en consecuencia, estas propiedades, votan en contra de retirarlo de la Lista IV, lo que es evidentemente contradictorio. Así, por ejemplo, en 2017 Perú aprobó una Ley que, pretendiendo “garantizar el derecho fundamental a la salud”, permite el acceso para uso medicinal y terapéutico de estas sustancias26. En el Reglamento que desarrolla esta Ley se mencionan expresamente las propiedades terapéuticas del cánnabis que los expertos de la OMS utilizan para fundamentar su recomendación de retirarlo de la mencionada Lista. Además, se señala que un considerable número de personas “requiere con carácter de urgencia, acceder a cánnabis o algún derivado como tratamiento por lo menos paliativo para estas condiciones médicas que generan sufrimientos severos y duraderos”. Sin tener en cuenta esta realidad, el representante de Perú declaro que su país “estima conveniente mantener la restricción universal respecto al cánnabis y sus resinas…” y, en consecuencia votó en contra de reconocerle sus propiedades terapéuticas27.

Para muchos analistas, la clasificación del cánnabis en las Listas I y IV de la Convención de 1961 fue una muestra del colonialismo imperante en ese entonces que pretendía someter a control internacional materias primas producidas y consumidas por los pueblos menos desarrollados. En esta misma línea, se sostiene que la decisión de no incluir en la Convención de 1961 y sí en el Convenio de 1971 los principales activos del cánnabis, como el THC o el Δ9-THC, fue un triunfo de los países desarrollados interesados en proteger a su industria farmacéutica. La razón está, entre otras, en la diferencia de los regímenes de control. En aplicación de lo dispuesto en la Convención de 1961, las Partes están obligadas a presentar sus informes obligatoriamente y deben hacerlo anualmente; por el contrario, la presentación de informes o estimaciones de las sustancias sometidas a fiscalización a través del Convenio de 1971 que se realizan de acuerdo con lo que dispongan las respectivas resoluciones del Consejo Económico y Social, es voluntaria y, por lo general, se realiza cada tres años. Esta puede ser la razón por la que algunos países, por ejemplo, EE.UU. y Canadá, con una importante industria farmacéutica nacional que viene produciendo la mayor cantidad de medicamentos a base de cánnabis como el dronabinol votaran en contra de trasferir el THC y el Δ9-THC a la Convención de 196128.

El reconocimiento de las propiedades terapéuticas del cánnabis a nivel internacional va a facilitar que las políticas nacionales garanticen el acceso a los medicamentos a base de cánnabis, pero no supone, en modo alguno, una manifestación en favor de la flexibilización de su fiscalización internacional, porque como vimos, seguirá estando sometido a todas las medidas de control previstas en la Convención de 1961. Sin embargo, no hay que perder de vista que esta decisión también puede servir de base para que Estados, tal como ya lo han hecho Canadá, Uruguay y Jamaica y cada vez más Estados de EE.UU. flexibilicen su legislación o promulguen leyes tendentes a su legalización con fines distintos a los terapéuticos.

Precisamente por ello, algunos países que votaron a favor de la única recomendación que fue aprobada, manifestaron expresamente que el sentido de su voto no debía considerarse, ni menos interpretarse, como un apoyo a la liberación del consumo de cánnabis, ni menos a la relajación de su control internacional porque, en palabras del representante de Australia: “de eso no se trata esta votación”. A pesar de ello, el bloque de países que ha votado en contra ha querido dar a entender o ha entendido, erróneamente, que la consecuencia inmediata de la aprobación de las recomendaciones de la OMS conduciría inevitablemente a esta situación. Gráfico al respecto es la intervención del representante de Chile quien afirmó que “mientras no exista suficiente evidencia científica para probar la “supuesta o efectos terapéuticos” del cánnabis, Chile no estará disponible para avanzar en su legalización”29.

Tras esto solo cabe reconocer que ya no podremos alegar que son razones racistas o colonialistas las que mueven la fiscalización internacional del cánnabis. Han sido mayoritariamente los países menos desarrollados quienes se han alineado con otros para rechazar estas recomendaciones y mantener el statu quo. Sin embargo, la dicotomía entre la continuidad de lo que prevé la normativa internacional y el cambio que se viene planteando a nivel nacional es más que evidente.

1. El presente trabajo ha sido realizado en el marco de las actividades del Proyecto de Investigación “Estudio transversal de los mecanismos jurídicos para la recuperación de bienes de procedencia delictiva”, financiado por el Vicerrectorado de Investigación y Transferencia de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. También se inscribe en el Proyecto de Investigación I+D DER2016-79705-R, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y del Grupo de Investigación en Ciencias Penales y Criminológicas de la Junta de Andalucía, CIPEC (SEJ-047).

2. Ampliamente al respecto, DEL CARPIO-DELGADO, J., ¿Hacia la legalización del cánnabis?: su (re)clasificación en los tratados internacionales, Revista General de Derecho penal núm. 34, 2020, passim.

3. Así, expresamente CND, Decision 63/14, 04-03-2020, Changes in the scope of control of substances: proposed scheduling recommendations by the World Health Organization on cannabis and cannabis-related substances.

4. Según da cuenta la JIFE, en la actualidad (enero de 2021) hay más de 136 sustancias consideradas estupefacientes sometidos a fiscalización de acuerdo con la Convención de 1961 y más de 144 sustancias sicotrópicas controladas por el Convenio de 1971.

5. United Nations Office on Drugs and Crime (2016), Terminology and Information on Drugs: Third Edition p.vii. Disponible en https://www.unodc.org/documents/scientific/Terminology_and_Information_on_Drugs-3rd_edition.pdf [visitado el 07-01/2021].

6. Aunque previamente ya había estado sometido a fiscalización internacional a través del conocido como Convenio internacional sobre el opio de 1925.

7. Véase, por ejemplo, la intervención del representante de la India; Conferencia de las Naciones Unidas para la aprobación de una Convención única sobre Estupefacientes, Nueva York, 24 de enero – 25 de marzo de 1961. Documentos oficiales, Volumen I: Actas resumidas de las sesiones plenarias, E/CONF.34/24, pp. 62 y s.

8. El único trabajo que en ese entonces existía respecto al cánnabis, en el que se abordaba este fenómeno con un marcado carácter sensacionalista y presentaba información sesgada, era el elaborado por P.O. Wolf, entonces jefe de la Unidad de Drogas Adictivas de la OMS. WOLF, P.O. (1955): The Physical and mental effects on cannabis. Additional Study. World Health Organization, WHO/APD/56, 17 march.WOLF (1955), véanse especialmente, pp. 30 y s.

9. Intervención del Secretario Ejecutivo Adjunto de la Conferencia, NU, E/CONF.34/24, p. 27.

10. Véase párrafo 5 del art. 2 de la Convención de 1961.

11. OMS (1969): Comité de Expertos de la Organización Mundial de la Salud en Farmacodependencia: 16.° informe, p. 21. Disponible en https://apps.who.int/iris/handle/10665/38468 [visitado el 10/01/2021].

12. OMS (1970): Comité de Expertos de la Organización Mundial de la Salud en Farmacodependencia: 17.° informe, p. 14. Disponible en https://apps.who.int/iris/handle/10665/38263 [visitado el 10/01/2021].

13. Véase art. 7 del Convenio de 1971 y los Comentarios al Convenio sobre sustancias sicotrópicas hecho en Viena el 21 de febrero de 1971. E/CN.7/589, pp. 146 y ss.

14. NU (1991), Comisión de estupefacientes, Informe sobre el 34.° periodo extraordinario de sesiones (29 de abril a 9 de mayo de 1991), E/CN.7/1991/26, pp. 20 y s., 99.

15. Preámbulo de la Convención de 1988.

16. NACIONES UNIDAS (1989), Comentarios a la Convención única de 1961 sobre Estupefacientes (Preparados por el Secretario General, de conformidad con el párrafo 1 de la resolución 914 D (XXXIV) del Consejo Económico y Social, de 3 de agosto de 1962), E/CN.7/589, pp. 4 y s.

17. Resolución 52/5, Estudio de todos los aspectos relacionados con la utilización de semillas de cánnabis con fines ilícitos, E/2009/28, E/CN.7/2009/12.

18. En aplicación de este principio, la clasificación de una sustancia en una u otra Lista depende de la similitud que tenga con las sustancias contenidas en la Lista en la que se pretende clasificarla.

19. La lista de los Estados que votaron a favor o en contra de cada una de las recomendaciones puede encontrarse en CND, Continuación del 63.° período de sesiones, Viena, 2 a 4 de diciembre de 2020, Proyecto de Informe, Aplicación de los tratados de fiscalización internacional de drogas, E/CN.7/2020/L.1Add.9.

20. Un análisis exhaustivo sobre los obstáculos a los que se enfrentan las investigaciones científicas sobre el cánnabis y sus derivados en EE.UU., puede verse en NATIONAL ACADEMIES OF SCIENCES, ENGINEERING, AND MEDICINE, 2017, pp. 377 y ss.

21. Las explicaciones de voto de los representantes de los Estados miembros de la CND están contenidas en CND, Reconvened sixty-third sesión, Vienna, 2-4 December 2020, Statements following the voting on the WHO scheduling recommendations on cannabis and cannabis-related substances, 15-12-2020, E/CN.7/2020/CRP.24.

22. Sin embargo, contradictoriamente, el representante de Hungría, país que se ha votado en contra de la mayoría de las recomendaciones afirmaba: “Es un hecho indiscutible y una triste realidad que los esfuerzos internacionales para impulsar el consumo de drogas hacia atrás claramente ha fallado. Este hecho es especialmente cierto en el caso del consumo de cánnabis, cuya tasa ha aumentado de forma espectacular y constante durante las últimas décadas”.

23. Así, por ejemplo, el representante de Japón enfatizaba la importancia de preservar la integridad de las Convenciones; el de Cuba afirmaba que su país “no favorece el cambio del sistema de regulación actual, estamos plenamente convencidos que el cánnabis es por mucho la droga más consumida a nivel mundial y que además es una droga portera que marca la iniciación en el consumo de drogas más potentes y dañinas”.

24. E/CN.7/2020/CRP.24, pp. 31 y ss.

25. En diciembre de 2019, la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria de Brasil aprobó la venta de productos derivados del cánnabis para uso medicinal. En la Resolución núm. 327, se establece los procedimientos para el otorgamiento de Autorización Sanitaria para la fabricación e importación, así como el establecimiento de requisitos para la comercialización, prescripción, dispensación, seguimiento e inspección de productos de Cánnabis con fines medicinales, y otras medidas (Resolução da Diretoria Colegiada – RDC Núm. 327, de 9 de dezembro de 2019).

26. Ley núm. 30681, de 16-11-2017. Ley que regula el uso medicinal y terapéutico del cánnabis y sus derivados.

27. E/CN.7/2020/CRP.24, pp. 25 y s. Lo mismo cabe decir del representante de Chile….

28. Contradictorio es pues, el voto en contra de México y lo dicho durante su intervención de su representante. Entre las razones que se declaran para votar en contra de estas recomendaciones se dice expresamente: “Evitar el doble control de sustancias, que podría duplicar las obligaciones de seguimiento y presentación de informes de nuestros órganos nacionales de control”. Los representantes de los Estados que votaron a favor, lo hicieron con el convencimiento de que era necesario evitar ambigüedades y dotar de coherencia al régimen de fiscalización vigente. Así, por ejemplo, en la Decisión de la Unión Europea sobre la posición que debía adoptarse en la Sesión de la CND se destaca que al incluir a estos dos principios activos en la misma Lista del mismo tratado en el que se regula el cánnabis, es decir, en la Convención de 1961, facilitaría a los Estados en la aplicación de las medidas de fiscalización a escala nacional, además, tal como resalto el representante de Australia, eliminaría la complejidad de su comercio entre los Estados.

29. Igualmente, con relación a la recomendación de retirar los extractos y tinturas de cánnabis de la Lista I de la Convención de 1961, porque ya se consideran incluidos dentro del concepto de “preparados” que se proporciona en este texto, los Estados han votado en contra con el argumento de que estas sustancias deben mantener la categoría de estupefacientes porque lo contrario supondría que estas sustancias dejarán de ser objeto de control internacional.