Читать книгу Guía Práctica de la Ley de Contratos del Sector Público - Miguel Ángel Gómez Gil - Страница 16

SUMARIO: 6.1. INTERPOSICIÓN DE RECURSO ESPECIAL. ACTOS RECURRIBLES Y COMPETENCIA (ARTS. 44-47 LCSP). 6.2. LEGITIMACIÓN ACTIVA (ART. 48 LCSP). 6.3. PLAZO DE PRESENTACIÓN (ARTS. 50 Y 56 LCSP). 6.4. CONFIDENCIALIDAD Y DERECHO DE ACCESO AL EXPEDIENTE PREVIO A LA FORMALIZACIÓN DE RECURSO (ART. 52 LCSP). 6.5. ACUMULACIÓN DE RECURSOS (ART. 56.3 LCSP). 6.6. MEDIOS DE PRUEBA (ART. 56.4 LCSP). 6.7. RESOLUCIÓN DEL RECURSO Y PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. RECONOCIMIENTO DE PRETENSIONES Y DESISTIMIENTO POR PÉRDIDA DE OBJETO (ART. 57 LCSP). 6.8. MULTA POR TEMERIDAD (ART. 58.2 LCSP). 6.9. EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO ESPECIAL. INTERPOSICIÓN DE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (ART. 59 LCSP). 6.10. TRANSITORIEDAD Y ENTRADA EN VIGOR LEY 9/2017 (DT 1.ª LCSP).

Se mantiene el Recurso Especial en Materia de Contratación como instrumento impugnatorio principal frente a las resoluciones administrativas que se dicten en los procedimientos de licitación, con los atributos de agilidad y gratuidad que lo caracterizan1, y de acuerdo con los requisitos establecidos en los Arts. 44 y siguientes de la Ley 9/2017, si bien se han introducido importantes modificaciones respecto al modelo de recurso del precedente TRLCSP.

El ámbito del recurso especial se amplía notablemente, pues ya no se circunscribe a los límites de los contratos sujetos a regulación armonizada (SARA), sino que alcanza a los contratos de obras cuyo valor estimado sea superior a tres millones de euros (3.000.000 €), y los contratos de suministro y servicios que tengan un valor estimado superior a cien mil euros (100.000 €), lo que implica un aumento de la utilización de este recurso2.

Con la legislación precedente se planteó la controversia relativa a si el recurso especial, en tanto en cuanto era una modalidad o especialidad de recurso en vía administrativa, era de carácter potestativo (al igual que el clásico recurso de reposición administrativo) o si por el contrario ostentaba carácter preceptivo para “agotar” la vía administrativa. Dicha controversia queda superada por la literalidad del apartado 7 del Art. 44, que establece con claridad que “La interposición del recurso especial en materia de contratación tendrá carácter potestativo y será gratuito para los recurrentes”.

También se amplía de notablemente el objeto del recurso, pues además de los actos relativos al desarrollo íntegro del procedimiento de licitación, desde el anuncio de licitación y publicación de pliegos, hasta la resolución de adjudicación del contrato, son también susceptibles de recurso especial otras actuaciones como las modificaciones de contrato y los acuerdos de rescate de concesiones, o incluso los encargos a medios propios.

Como novedad procedimental muy relevante, debemos destacar que desaparece la obligación de presentar el anuncio de recurso especial, que se contenía en la regulación anterior y que carece de sentido práctico debido a la celeridad de las comunicaciones electrónicas entre el Tribunal Administrativo competente y los órganos de contratación, pues en muchas ocasiones el anuncio y el propio escrito de interposición se presentaban simultáneamente sin que de ello se derivase ningún perjuicio o gravamen ni para la Administración ni para los intervinientes en el recurso, por lo que acertadamente y en consonancia con el espíritu de agilización que pretende el legislador, se elimina este trámite de anuncio del recurso, que será interpuesto directamente, y con carácter general, en el plazo general de quince días hábiles (este plazo tiene como excepciones las relativas a recursos que invoquen causas de nulidad del Art. 39 LCSP, en cuyo caso podrá ser de treinta días o de seis meses).

Es evidente la analogía con el recurso de apelación civil que se configuró en la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, cuya redacción original también contenía un trámite de preparación o anuncio del recurso de apelación previo a la interposición, que finalmente fue eliminado por el legislador3.

Como efecto principal de la interposición de un recurso especial contra la resolución de adjudicación, persiste la suspensión de la tramitación del procedimiento, con la excepción relativa a los acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición4.

La legitimación se establece en el Art. 48 y no se limita únicamente a los licitadores que participen o puedan participar en un concurso, sino que se admite también respecto de “cualquier persona física o jurídica” cuyos intereses puedan verse afectados “de manera directa o indirecta” por el objeto del recurso en cuestión, y de manera específica, se otorga legitimación activa a las organizaciones sindicales en tanto en cuanto puedan verse afectadas por las obligaciones sociales o laborales que se deriven de la futura ejecución del contrato.

En este sentido, el Art. 48 de la nueva Ley 9/2017 recoge la doctrina ya asentada tanto por los Tribunales Administrativos, como por los órganos jurisdiccionales5, en cuanto al reconocimiento de la legitimación activa de las organizaciones y representantes sindicales; paralelamente, también se reconoce en este mismo Art. 48 la legitimación de las organizaciones empresariales, como representantes de intereses colectivos.

Las resoluciones que se han dictado por los Tribunales Administrativos de contratación en interpretación de la nueva Ley 9/2017, corroboran con firmeza este reconocimiento amplio de la legitimación activa para recurrir, siempre que concurra el interés del recurrente en el procedimiento objeto de licitación, y que se acredite que con el recurso especial se busca la obtención de un beneficio legítimo que exceda del mero interés por la defensa de la “legalidad” (véanse Resoluciones TACRC 456/2019, 234/2019 y 88/2019).

Interpuesto el recurso especial, se mantiene el esquema tradicional de nuestro derecho administrativo en cuanto a la concesión de trámite de alegaciones a los interesados en el recurso, con posibilidad de proposición de pruebas. Practicado este trámite, se dictará resolución que estimará o desestimará el recurso, total o parcialmente; cuando la estimación del recurso especial sea parcial, los efectos de esa estimación parcial deberán afectar únicamente a la cuestión concreta que haya sido objeto de anulación por el Tribunal, por aplicación del principio de congruencia (ver Resolución TACRC 1071/2018 de 23 de noviembre de 2018).

Es muy relevante mencionar la Resolución OARC Euskadi 75/2019 de 16 de abril, pues trata una cuestión que no está específicamente desarrollada en la LCSP: los efectos del reconocimiento de pretensiones por el órgano de contratación ante un recurso especial, y su posible equiparación a un allanamiento, por aplicación supletoria de lo establecido en el Art. 75 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para lo cual, el OARC Euskadi considera que es exigible no solo una mera manifestación del órgano de contratación, sino además un acuerdo o resolución que recoja expresamente dicho allanamiento.

Si bien la resolución de este tipo de recursos por los Tribunales Administrativos en general es muy ágil, se mantiene en el apartado 5 del Art. 57 la mención expresa a la desestimación presunta en el supuesto de transcurso de dos meses sin que se haya notificado resolución, en cuyo caso el recurrente deberá entenderlo desestimado, circunstancia que ya se preveía en el Art. 47 del TRLCSP.

Teniendo en cuenta que el recurso especial resulta de aplicación en función del valor estimado de cada procedimiento (concretamente, y como hemos visto antes, el recurso especial será de aplicación para los contratos de suministro y servicios que tengan un valor estimado superior a cien mil euros), en aquellos procedimientos en los cuales no se alcancen dichos límites el licitador podrá usar como medio impugnatorio en vía administrativa el recurso de reposición potestativo establecido en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En este caso, el recurso se formalizará ante el propio órgano administrativo de contratación que dictó la resolución objeto de recurso, en el plazo de un mes desde la notificación del acto administrativo; debiendo ser resuelto el recurso en el plazo de un mes desde su interposición, tras lo cual si no ha recaído resolución se entenderá que ha sido objeto de desestimación presunta de acuerdo a lo prevenido en el Art. 123 de la Ley 39/20156.

Tras la resolución del recurso especial (o, en su caso, de recurso de reposición administrativo), cabe la posibilidad de continuar impugnando en vía jurisdiccional la resolución administrativa recurrida, mediante la interposición de recurso contencioso administrativo conforme a las normas procesales de la Ley 29/1998. Así lo establece el Art. 27 de la Ley 9/2017, que indica como uno de los supuestos específicos que son competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la interposición de recurso contencioso contra la resolución dictada por un Tribunal Administrativo en el ámbito de un recurso especial7.

En ese hipotético recurso contencioso administrativo, será siempre emplazada como parte interesada el órgano de contratación responsable del acto impugnado8, así como los restantes “comparecidos en el procedimiento”, debiendo entender esta mención del Art. 60 de la Ley 9/2017 en consonancia con el Art. 49 de la Ley 29/98, que otorga la condición de “interesados” a efectos del recurso contencioso administrativo no solo a todos aquellos que intervinieron en el recurso administrativo previo9 sino incluso a los que pudiesen resultar afectados por la futura resolución, y ello como garantía del respeto al derecho constitucional a la defensa10.

La interposición de un recurso contencioso administrativo ante los Tribunales Jurisdiccionales, si bien ya no produce la suspensión del procedimiento (por aplicación de la doctrina sobre la invariabilidad de los actos definitivos en vía administrativa, sin perjuicio de su posible impugnación en vía contencioso-administrativa y la opción de instar medidas cautelares al amparo de los Arts. 129 y siguientes de la Ley 29/1998), sí ejerce una vis atractiva respecto de otras posibles actuaciones coetáneas o posteriores, impidiendo su revisión en vía administrativa.

Sobre esta cuestión, son relevantes tanto la Sentencia del TSJ de Aragón 193/2019 de 12 de mayo, como la Resolución TACP Aragón 64/2019 de 20 de mayo (ambas citadas en el apartado 6.9), que mencionan la prevalencia de la jurisdicción contencioso-administrativa frente a los tribunales administrativos, una vez iniciado el proceso judicial contencioso, en todo aquello que se refiera al “acto sometido a control judicial”.