Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2017 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 51

Para resolver la cuestión planteada es preciso comprender, en primer lugar, la naturaleza y titularidad del servicio que desarrollan las sociedades gestoras de los mercados centrales mayoristas de abastos.

Debemos partir del hecho de que la gestión de dichos mercados corresponde a las entidades locales, al amparo de lo dispuesto en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece:

«El municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante».

Con anterioridad a la reforma operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, el artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local exigía, con carácter obligatorio, a los municipios de más de 5.000 habitantes la prestación del servicio público de «mercado», y el artículo 86.3 declaraba expresamente la reserva a favor de las entidades locales de las «actividades esenciales» de «mataderos, mercados y lonjas centrales»1).

No obstante, la Ley 27/2013 suprimió tanto la exigencia prevista en el citado artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local como toda referencia a los mataderos, mercados y lonjas centrales en su artículo 86.3, perdiendo estas actividades de este modo la consideración de servicios públicos esenciales.

Como bien apunta Íñigo del Guayo Castiella, «esta supresión no significa que el Ayuntamiento no pueda llevar actuaciones en esos campos, no ya como servicios públicos, sino en cuanto actuación debida como consecuencia de las competencias del municipio en materia de ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante»2), a que se refiere el citado artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, inalterado en este punto tras la reforma.

En consecuencia, la actividad relativa a los mercados centrales ya no debe considerarse un servicio público reservado a los municipios, sino que se configura como una competencia que las entidades locales podrán ejercer en concurrencia con los particulares, sin que en ningún caso pueda establecerse sobre la misma un monopolio en favor del municipio.

A pesar de la modificación operada por la Ley 27/2013, el modelo de gestión existente en el ámbito de los mercados centrales se sigue adaptando a la anterior naturaleza de servicio público de la actividad, pues no debe olvidarse que la gestión de los mercados mayoristas de abastos tiene (a nuestro juicio) una finalidad de interés general muy acusada, y además constituye de facto una suerte de monopolio, toda vez que resulta muy ineficiente la existencia de varios mercados centrales en un mismo núcleo de población.

De este modo, la prestación del servicio (que como veíamos ya no es de competencia municipal exclusiva, y ni siquiera es público) se sigue llevando a cabo en la práctica a través de sociedades de capital íntegra o mayoritariamente público, a las que se encomienda la gestión del correspondiente mercado.

Los mercados mayoristas de abastos, tal y como se configuran en la actualidad, fueron ideados en los años sesenta del siglo pasado con la finalidad de dar respuesta a los desafíos que se planteaban como consecuencia del crecimiento de las ciudades y de la obsolescencia e insuficiencia de las infraestructuras de distribución alimentaria existentes. Se pretendía en definitiva reducir los costes de comercialización y distribución de los productos alimenticios.

Para la consecución de estos objetivos, la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, por la que se aprobaba el Plan de Desarrollo Económico y Social para los años 1964 a 1967, optó por la instalación de grandes mercados mayoristas localizados en los principales centros de consumo, a los que se denominó «unidades alimentarias», actuando en ellas los llamados asentadores, mayoristas en origen que utilizan dichas infraestructuras para vender sus productos al sector minorista, integrado principalmente por los supermercados y el comercio tradicional.

Este modelo se inspiraba en los Mercados de Interés Nacional franceses y en los Food Distribution Centres americanos. La gestión de cada una de estas unidades alimentarias se atribuyó a sociedades municipales de economía mixta, en cuyo accionariado estaban presentes los municipios y también el Estado, a través de la entidad pública Mercasa.

De acuerdo con el Informe elaborado en el año 2013 por la Comisión Nacional de Competencia3), el canal de los mercados mayoristas constituye el mecanismo principal de abastecimiento en destino de productos perecederos a los centros de consumo. Sin embargo, en los últimos años, este canal ha perdido importancia relativa como consecuencia de la aparición de nuevas formas de distribución minorista, como son los establecimientos cash & carry 4) y las plataformas de distribución.

En cualquier caso, hoy en día, la red de sociedades participadas por Mercasa canaliza aproximadamente entre el 55% y el 60% de las frutas y hortalizas que se consumen en nuestro país, el 50% de las patatas, el 53% de los pescados y mariscos y el 20% de las carnes frescas, porcentajes que aumentan significativamente en las zonas geográficas de influencia de la red de estas sociedades.

Además, debe tenerse en cuenta que en estos mercados centrales no sólo se lleva a cabo la gestión de la distribución de los alimentos perecederos, sino que también se ha procedido a la progresiva incorporación de los canales alternativos de distribución y a la implementación de otros servicios complementarios de la comercialización en las llamadas Zonas de Actividades Complementarias (ZAC), de las cuales proviene ya, al menos, el 50% de la cifra de negocios de las sociedades gestoras de los mercados.