Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2017 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 52

La entidad pública Mercasa fue creada por el Decreto 975/1966, de 7 de abril. De acuerdo con su Exposición de Motivos, tal entidad se configuraba como una sociedad anónima con carácter de empresa nacional y su creación estaba «plenamente justificada» por contribuir a la consecución de los siguientes objetivos: i) «impedir y combatir las prácticas restrictivas de la competencia», y ii) por «imperativos de alto interés nacional, como es el mejoramiento del abastecimiento y su red de distribución».

En su origen, Mercasa tenía como finalidad, de acuerdo con el artículo 2 de su Decreto de creación, «la construcción e instalación de mercados centrales, dotados de depósito, tipificación y lonja, explotación y gestión de los construidos e instalados, así como contribuir con su actuación al mejoramiento del ciclo de comercialización de los artículos alimenticios, con facultades para la realización de estos objetivos, no sólo en forma directa, sino mediante la constitución de sociedades mixtas con corporaciones públicas y con particulares».

Al amparo de este artículo se optó por atribuir la gestión y realización de estos cometidos, no a Mercasa de manera directa, sino, como veíamos, a empresas municipales de economía mixta. En aquel momento, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, bajo cuya cobertura se crearon la mayoría de las sociedades gestoras integradas en la red de Mercasa, impedía que en la gestión directa de los servicios de las entidades locales participaran organismos públicos diferentes de la propia corporación local. Como Mercasa era una entidad de titularidad estatal, no municipal, hubo de articularse el servicio de acuerdo con mecanismos de gestión indirecta.

Para ello, se escogió la figura de las sociedades de economía mixta en las que, con carácter general, los Ayuntamientos afectados tenían una participación mayoritaria (al menos del 51%), Mercasa debía contar con una participación mínima del 26% y en las que se preveía asimismo la posibilidad de que socios privados pudieran tener presencia en tales sociedades hasta un máximo del 23%, si bien la participación privada terminó siendo testimonial, situándose en torno al 2%, absorbiendo Mercasa el diferencial restante. En algunos casos, estas sociedades se constituyeron con capital mayoritario de Mercasa5).

La modificación operada en el artículo 85.2 de la Ley de Bases de Régimen Local por la disposición final primera de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que incluyó entre las formas de gestión directa «la sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública», ha terminado por excluir del accionariado de las sociedades a los actores privados.

En efecto, con la nueva regulación se permite calificar como gestión directa los servicios que estaban desarrollando las sociedades gestoras de los mercados, siempre y cuando la totalidad del capital social de las mismas sea de titularidad pública, ya sea municipal, autonómica o estatal, es decir, ya no es preciso que el capital social de la sociedad pertenezca en exclusiva a la corporación local para configurar la gestión del servicio como directa, sino que basta que el capital sea íntegramente público, aunque sea en parte estatal (como es el caso de Mercasa).

De acuerdo con el criterio de la Abogacía General del Estado6), la calificación como directa de la gestión de estos servicios supone la no sujeción de los mismos a las normas de la Ley de Contratos del Sector Público y, en consecuencia, la no aplicación de límite temporal alguno a la vigencia de las sociedades, y la innecesaridad de organizar una forma de adjudicación del servicio en concurrencia.

Asimismo, como señala Íñigo del Guayo Castiella7), puede considerarse que, tras la reforma de 2013, fuera del ámbito de los servicios públicos o servicios reservados no es admisible que las actividades económicas que lleven a cabo las entidades locales puedan gestionarse de acuerdo con alguna de las formas indirectas de gestión de los servicios públicos previstas en la legislación de contratos públicos, ya que ello supondría aceptar que, para llevar a cabo la actividad, hace falta obtener una concesión municipal.

A la vista de lo anterior, las sociedades gestoras han ido efectuando progresivamente el cambio al modelo de gestión directa, mediante la amortización de las acciones de origen privado con el fin de satisfacer el requisito de estar constituidas exclusivamente por capital público. Así, en el año 2016 ya son doce las sociedades que tienen resuelta la cuestión, y en el resto de las mismas el proceso está en marcha8).

En la actualidad, Mercasa se configura como una sociedad mercantil estatal de la Administración General del Estado, en cuyo accionariado participa la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), adscrita al Ministerio de Hacienda y Función Pública (51%) y el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, a través del Fondo Español de Garantía Agraria.

De acuerdo con el artículo 2 de sus Estatutos, constituye su objeto social:

«1. Construcción e instalación de mercados centrales de abastecimiento, dotados de depósitos, tipificación y lonja.

2. Explotación y gestión de los construidos e instalados con arreglo a normas, principios y programas encaminados a lograr el mejoramiento del abastecimiento público, en orden a precios y calidades y de su red de distribución, así como la exclusión de prácticas restrictivas de la competencia en el comercio al por mayor de productos alimenticios.

3. Contribuir con su actuación al mejoramiento, en todos los órdenes, del ciclo de comercialización de los artículos alimenticios.

3 bis. Prestar cualquier clase de asistencia técnica por sí o a través de terceros en materia de comercialización de artículos alimenticios, tanto en territorio español como en el extranjero; asistencia entre la que, sin que la relación sea exhaustiva, se incluye la de elaborar estudios y proyectos de todo tipo, incluidos los de obras; organizar cursos, conferencias y congresos; divulgar información; promover y gestionar centros comerciales y remodelar mercados.

4. Para el desarrollo de estas actuaciones podrá contratar con entidades y personas tanto naturales como jurídicas, públicas y privadas, nacionales y extranjeras y otorgar préstamos, así como otras formas de financiación.

5. Ejercicio indirecto: la sociedad podrá desarrollar las actividades integrantes del objeto social, de modo indirecto, mediante la titularidad de acciones o participaciones en otras sociedades de objeto idéntico o análogo.

5 bis. La sociedad podrá realizar las actividades accesorias de explotación de los mercados e instalaciones que sean compatibles con su destino y que permitan rentabilizar al máximo sus activos y los de las sociedades participadas, entre ellas, y con carácter no exhaustivo, la producción de energía fotovoltaica».

Existen 23 sociedades gestoras de mercados participadas por Mercasa9). Las más importantes por volumen anual de productos comercializados en los mismos son, con mucho, las de Madrid, Barcelona y Valencia, situándose en un segundo grupo Mercamálaga, Mercasevilla, Mercazaragoza y Mercabilbao.

Debe subrayarse que al margen de las citados mercados gestionados por las sociedades participadas por Mercasa se han constituido algunos otros mercados centrales mayoristas de abastecimiento de productos perecederos gestionados por otras sociedades públicas, entre los que destaca la Unidad Alimentaria de Valladolid, S.A. (Mercaolid), participada en un 51% por el Ayuntamiento de Valladolid y en un 49% por la sociedad Promotora Vallisoletana de Mercados, S.A.10), si bien tienen menor relevancia que los integrados en la red de Mercasa.