Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2018 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 24

La Sala 3.ª del Tribunal no modificó esencialmente, como consecuencia de la promulgación del artículo 139.3 de la de la 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, su doctrina tradicional en relación con los presupuestos de admisibilidad de la responsabilidad del Estado legislador frente a leyes de contenido expropiatorio.

Podemos afirmar que con determinados matices, que afectan más al presupuesto también discutido de la necesaria previsión en la propia ley de la indemnización reclamada, el Tribunal Supremo ratifica su jurisprudencia tradicional sobre la materia, ya iniciada en los años 90, y sigue admitiendo la posibilidad de reclamar responsabilidad patrimonial del Poder Legislativo frente a supuestos de leyes expropiatorias, pues sigue exigiendo que el perjuicio causado por la ley que sirva de causa a la reclamación no derive de una mera regulación general que afecte a meras expectativas, sino que requiere que se afecten derechos o a intereses patrimoniales legítimos consolidados en el patrimonio del reclamante.

Este posicionamiento del Tribunal Supremo mantiene la problemática y complicada delimitación de los ámbitos que afectan a las instituciones de la expropiación forzosa y de la responsabilidad patrimonial del Poder Legislativo, pues si la doctrina jurisprudencial sobre dicha responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de leyes se afinca sobre la premisa de la existencia dentro el patrimonio del reclamante de un derecho adquirido y consolidado (y no una mera expectativa), resulta que precisamente este presupuesto es también uno de los requisitos del derecho a obtener un justiprecio expropiatorio.

Existen no obstante han recaído pronunciamientos que, sobre la base del tenor literal del derogado artículo 139.3 de la 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, niegan la posibilidad de reclamar responsabilidad patrimonial en supuestos en los que el daño reclamado derive de leyes de contenido expropiatorio.

Así, por ejemplo, declara la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (Sección 6.ª), en el Fundamento de Derecho Sexto de su Sentencia de 23 de junio de 2003 (RJ 2003, 4567), que:

«(...) la ya citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2.º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida ».

En esta misma línea podemos citar la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sección 4.ª), de 7 noviembre de 2017 (RJ 2017, 4754), que niega la existencia responsabilidad del Estado legislador, entre otras circunstancias, por el hecho de que el demandante no ostente un derecho adquirido, perfeccionado, patrimonializado, sino en gestación, es decir, una expectativa de derecho, pero que, de conformidad con el tenor literal de la regulación vigente, afirma la necesidad de que se traten de actos legislativos de naturaleza «no expropiatoria»11).

Sin embargo, son abundantes las Sentencias que ratifican la doctrina tradicional del Tribunal Supremo anteriormente expuesta sobre el particular analizado, aunque exigen que el daño revista caracteres lo suficientemente singularizados, y ponen el énfasis en la imprevisibilidad del contenido de dicha norma legal. De entre ellas podemos destacar la Sentencia dictada por la Sección 6.ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de 12 de abril de 2002 (RJ 2002, 3466), que ratifica la vigencia de su jurisprudencia tradicional.

En cuanto al presupuesto legal relativo la necesidad de previsión de la indemnización reclamada en la propia ley, la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, sin negar la exigencia de este requisito, no requiere sin embargo que dicha previsión conste expresamente reflejada en el tenor de la norma legal, admitiendo que la misma pueda inferirse de la voluntad del legislador, excluyendo los casos en los que dicha indemnización quede expresamente excluida por el tenor de la propia ley.

En este sentido, podemos citar la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4.ª) del Tribunal Supremo, de 25 de enero de 2011 (RJ 2011, 1124).

A nuestro criterio resulta particularmente relevante sobre esta cuestión la Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo, de 17 de junio de 2009 (RJ 2010, 197), que señala con manifiesta claridad en su Fundamento de Derecho Quinto el carácter espiritualista del requisito legal de la previsión legal de la indemnización reclamada y, por ello, la necesidad de indagar en la voluntad indemnizatoria del legislador:

«Pues bien, este marco normativo, en relación con los artículos 9.3 y 106.2 de la CE, nos obliga a indagar sobre la finalidad en este punto de la ley, para constatar si asiste un propósito indemnizatorio para el caso que se suscita, como reiteradamente ha venido declarando esta Sala, por todas Sentencia de 13 de marzo de 2001 (RJ 2001, 2642) (...). Esta ausencia de previsión legal expresa no impediría, como antes señalamos, la responsabilidad si se dedujera del acto legislativo siquiera de modo presunto un propósito indemnizatorio cuando se constate la producción de una lesión o daño real y efectivo en los bienes o derechos de los particulares al margen de la potestad expropiatoria ».

Por ello, afirma acertadamente RUIZ LÓPEZ que «un examen de la jurisprudencia del TS durante estos últimos doce años, desde 2000 a la actualidad, revela que se han flexibilizado y ensanchado considerablemente los márgenes del art. 139.3 LPC, reconociendo la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador incluso en la hipótesis en la que las disposiciones legales causantes de los perjuicios omiten cualquier alusión a la posible indemnización (STS de 29 de febrero de 2000, rec. 49/1998). »12).

Debemos advertir que esta línea jurisprudencial, según la cual resulta necesario indagar en la verdadera voluntad del legislador para poder concluir si realmente quiso excluir o no el derecho a la indemnización por los daños causados como consecuencia de la promulgación de dicha norma legal, se encuentra en el propio origen de la institución de la responsabilidad del Poder Legislativo.

Así, en el asunto La Fleurette, al que se ha considerado el origen en la casuística jurisprudencial europea de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, el Consejo de Estado francés el 14 de enero de 1938 resuelve por primera vez condenar al Estado a indemnizar a un particular como consecuencia de la aprobación de una ley única por la que, en beneficio de determinados empresarios, se prohibía la fabricación y comercialización de determinados productos que no eran perjudiciales, en detrimento de una concreta compañía, lo que supuso para la misma un «sacrificio especial», que más una condena indemnizatoria lo que el Consejo de Estado francés hace es indagar interpretativamente en la voluntad indemnizatoria implícita del legislador, en los siguientes términos reproducidos por GARCÍA DE ENTERRÍA13):

«nada, ni en el texto mismo de la ley o en sus trabajos preparatorios, ni en el conjunto de las circunstancias del caso, permite pensar que el Legislador ha pretendido hacer soportar al interesado una carga que le incumbe normalmente; que esta carga, creada en interés general, debe ser soportada por la colectividad ».

También podemos destacar la recientísima Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo (Sección 5.ª), de 20 de diciembre de 2017 (JUR 2018, 668), que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada, en el entendimiento de que la norma legal autonómica bajo cuyo amparo se articulaba la reclamación14) delimitaba el ámbito de la petición de responsabilidad, que restringía a las indemnizaciones consistentes en los gastos debidamente justificados que resultasen imprescindibles, y en este supuesto el demandante pretendía el abono por esta vía de daños que excedían dicha delimitación fijada por la norma legal.

En un examen de las Sentencias dictadas por la Sala 3.ª del Tribunal Supremo con posterioridad a la promulgación a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992, posiblemente las que con más claridad siguen manteniendo la doctrina tradicional antes expuesta, que reconoce como uno de los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador el caso relativo a los daños generados en derechos o intereses legítimos patrimoniales por las denominadas leyes expropiatorias, han sido las pronunciadas con ocasión de privación de derechos urbanísticos consolidados en el patrimonio del reclamante como consecuencia fundamentalmente de cambios de planeamiento producido por nuevos actos legislativos, que han fijado el requisito de la consolidación e incorporación del derecho en el patrimonio del afectado como presupuesto del derecho a reclamar por esta vía.

En esta línea podemos traer a colación las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección 4.ª), de 11 mayo 2010 (RJ 2010, 4949), y de 2 julio 2013 (RJ 2013, 6464).

Muy recientemente, la Sentencia el Tribunal Supremo (Sección 6.ª), de 23 mayo 2014 (RJ 2014, 2934), ha ratificado esta doctrina a propósito de una reclamación de daños por responsabilidad del Estado legislador, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales Protegidos y, con ello, un cambio en la clasificación de unos terrenos que pasan a ser declaración de área de Especial Interés, lo que impide al recurrente la posibilidad de recurrir.

En esta última Sentencia, nuestro más alto Tribunal, reiterando la jurisprudencia expuesta, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada, en el entendimiento de no haberse patrimonializado un cierto aprovechamiento urbanístico, toda vez que lo que la actora solicita es la indemnización de meras expectativas, lo que como se ha dicho no tiene cabida como daño indemnizable en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Fuera ya del ámbito urbanístico, destaca también la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección 6.ª) de 7 mayo 2002 (RJ 2002, 4425), dictada en un asunto en el que una sociedad anónima dedicada a los servicios funerarios reclamaba responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal, de fomento y de liberalización de la actividad económica, que supuso la liberalización inmediata de los servicios funerarios y, en consecuencia, la pérdida del régimen de monopolio del que disfrutaba la empresa demandante, al quedar sin efecto las cláusulas concesionales que establecían el monopolio o la exclusividad en la prestación del servicio.

La importancia de esta Sentencia en relación con el objeto de este trabajo reside en la circunstancia de haberse dictado con posterioridad a la promulgación del hoy derogado artículo 139.3 de la 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es decir, una vez que el ordenamiento positivo español había consagrado la norma escrita según la cual sólo se reconoce responsabilidad de patrimonial del Poder Legislativo en casos de «actos legislativos de naturaleza no expropiatoria », y pese a ello esta Sentencia, sin embargo, admite responsabilidad del Estado legislador cuando una ley opere una privación singular de derechos o intereses patrimoniales legítimos, es decir, cuando tenga naturaleza expropiatoria.

En el caso analizado, la Sentencia estudiada desestima la demanda responsabilidad del Estado legislador por considerar que no estamos ante una «ley expropiatoria», sino ante una mera regulación general del contenido de un derecho.