Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2018 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 28

Según GARCÍA DE ENTERRÍA24) también sería inconstitucional, por infracción del artículo 24.1 de la Constitución Española, aquella ley expropiatoria que fije una indemnización abstracta, de manera cerrada o que no admita su concreción por parte de la Administración que permita al expropiado poder juzgar esta decisión administrativa ante los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pues en definitiva estaría privando al expropiado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la problemática de la constitucionalidad de las leyes expropiatorias singulares, desde la perspectiva del enjuiciamiento de su conformidad con el artículo 24.1 de la Constitución Española, en el que se consagra el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en la medida que dichas leyes al compendiar en su totalidad, dentro de su regulación, el concreto procedimiento expropiatorio al que se refiere, impiden a los expropiados acudir a la jurisdicción ordinaria.

Sobre este particular, resulta muy relevante la Sentencia del Tribunal Constitucional 48/2005 (RTC 2005, 48), en la que el Tribunal Constitucional plantea la problemática jurídica de la garantía del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de un expropiado frente a una expropiación tramitada toda ella mediante ley, señalando al efecto el Tribunal Constitucional en el Fundamento jurídico 6. de la mencionada Sentencia que en estos casos «es obligado cuestionarse si, dado un procedimiento expropiatorio legalmente establecido, el expropiado tiene derecho a que cada una de sus fases se verifique a través de actos que puedan ser objeto de revisión jurisdiccional en todos sus extremos y con el mayor alcance ».

Declara el Tribunal Constitucional en el Fundamento jurídico 6. de la citada Sentencia 48/2005 (RTC 2005, 48) que: «Desde una consideración de conjunto, es evidente que el afectado vería entonces mermada la posibilidad de discutir en Derecho el contenido de la decisión formalizada bajo la cobertura de la Ley, pues contra ella no puede reaccionar en los mismos términos y con el mismo alcance que sí le cabrían frente a una actuación administrativa ».

El Tribunal Constitucional no formula una solución categórica sobre la cuestión debatida, pese a que resulta manifiesto que el participar tiene vedado el acceso directo al recurso de inconstitucionalidad frente a una ley, y a pesar de que la decisión última del planteamiento de una eventual cuestión de inconstitucionalidad depende exclusivamente del órgano judicial dentro de cuya causa se inste.

Como conclusión, el Tribunal Constitucional fundamenta casuísticamente la eventual constitucionalidad de una ley expropiatoria en la circunstancia de que el control jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley (recurso directo, o cuestión de inconstitucionalidad) sea suficiente, en cada caso, para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un Juez de lo contencioso.

En nuestro criterio, el control jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley no es en modo alguno equiparable al que puede dispensar la jurisdicción ordinaria, entre otras razones, porque el expropiado no tiene acceso directo al proceso de control de la constitucionalidad de las leyes, razón por la que discrepamos de este criterio del Tribunal Constitucional.

En cualquier caso, por su relevancia en relación con la cuestión debatida, reproducimos a continuación el razonamiento sostenido en el Fundamento jurídico 6. de la mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional 48/2005 (RTC 2005, 48), relativo a la conformidad con el artículo 24.1 de la Constitución Española de las expropiaciones legislativas.

Así, continúa señalando el Fundamento jurídico 6. de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 48/2005 (RTC 2005, 48) que:

«(...) la intervención legislativa en un procedimiento expropiatorio sólo es aceptable en la medida en que los intereses y derechos afectados no vean disminuida con ello, de manera sustancial, su tutela jurisdiccional –importando sólo que se trate de una tutela material y, por tanto, con independencia de que sea administrada por la jurisdicción ordinaria o por la constitucional.

Esto supone que el problema deba abordarse, no tanto desde la perspectiva de la forma jurídica de la disposición, cuanto desde la del alcance del control jurisdiccional posible sobre la disposición adoptada. En otras palabras, un acto legislativo expropiatorio sólo será constitucionalmente admisible si el control jurisdiccional que admiten las normas con rango de Ley (recurso directo, cuestión y autocuestión de inconstitucionalidad; esta última previo amparo) es suficiente, en cada caso, para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un Juez de lo contencioso. Por tanto, la forma legislativa únicamente será admisible si todas las lesiones que eventualmente le sean imputables pueden corregirse con el normal ejercicio de la jurisdicción constitucional, sin desnaturalizarla o pervertirla para, forzando su naturaleza, extenderse también sobre extremos de la disposición que sólo están al alcance de la jurisdicción ordinaria. Esta necesaria correspondencia entre las posibilidades de defensa de los derechos e intereses legítimos, por un lado, y el instrumentario que para su ejercicio efectivo puede dispensarse en los procedimientos de control de constitucionalidad de la Ley, por otro, delimita el umbral de las circunstancias excepcionales que justifican la figura de la Ley expropiatoria singular. Circunstancias que sólo podrán darse si la idoneidad de los bienes a expropiar es indiscutible en atención al fin legítimamente perseguido y si la naturaleza misma de esos bienes, su identidad, diversidad o localización convierten en imposible, por insuficiente, el recurso a la simple acción administrativa. (...) una exigencia mínima del principio de confianza legítima es que la brindada por el art. 33.3 CE en punto a que, llegado el caso, la expropiación forzosa se verificará por los cauces establecidos en la Ley y, según es común, por mano de la Administración, no se vea defraudada con el recurso a un medio tan exorbitante como es el empleo de la Ley, justificable sólo cuando los bienes, por su naturaleza o circunstancias, no admiten otra forma de adquisición por el poder público, pero no cuando, simplemente, éste no puede adquirirlos de manera negociada, supuesto en el que la proporcionalidad impone más bien servirse de formas jurídicas que, como los actos administrativos, son susceptibles de un control jurisdiccional de mayor alcance y densidad que el ofrecido por el Ordenamiento a los particulares frente a las formas con valor de Ley ».

En este caso, conforme a nuestro criterio, también sería planteable, de conformidad con la jurisprudencia expuesta del Tribunal Supremo, y siempre que se cumplan los presupuestos fijados por la misma, formular una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador en reclamación de los daños que no queden cubiertos por la indemnización prevista legalmente, y ello con independencia de reclamar ante el órgano administrativo competente la indemnización económica que en su caso fije la ley.

Asimismo, y en los términos que expusimos anteriormente, también es posible formular en este caso una responsabilidad patrimonial del Poder legislativo, en solicitud de los daños causados por dicha ley expropiatoria, en el caso de que el Tribunal Constitucional llegara a declarar su inconstitucionalidad por el motivo señalado en este apartado, entendiendo no cubiertos en esta reclamación aquellos perjuicios que queden cubiertos por la indemnización prevista legalmente.