Читать книгу Justicia, Administración y Derecho - Patricia Valcarcel - Страница 10

La Res publica (Estado romano), como persona jurídica, y, en su nombre, el emperador, con quien se confunde, instituyeron amplios programas públicos administrativos filantrópicos de sustento nutricional, e instrucción, en beneficio de sus ciudadanos. En esta dirección, Sherwin-White28 cree que fue Domiciano quien creó las fundaciones alimentarias. Sin embargo, según reporta el historiador y político del siglo IV d. C. Ps-Aurelius Victor, en sus escritos sobre Roma imperial, fue Nerva quien tuvo el honor de ser el primero que diseñó los alimenta como institución asistencial pública, con cargo a las arcas públicas del Estado: “…puellas puerosque natos parentibus egestosis sumptu publico per Italiae oppida ali iusssit”29. En línea con esta tesis, tal vez, es acertada la opinión de Ducan Jones, quien sostiene que los comentarios que hace Plinio en el capítulo 28 de su Panegírico a Trajano sobre los alimenta en Italia no son concluyentes para poder atribuir a Domiciano la paternidad de las fundaciones alimentarias. Se trataría según su opinión de “alimenta need be no more than the accustomed payments to the plebs30”.

Con esta afirmación, Ducan Jones parece referirse a los congiarios, muy enraizados en la práctica consuetudinaria de los viejos tiempos republicanos. Estas liberalidades eran realizadas por el libre albedrío de los magistrados (cónsules y pretores31). Estas actividades asistenciales fueron continuadas por Augusto (Res gestae Divi Augusti, L.1.15). Así, según nos informa Suetonio, Octavio distribuyó numerosos congiarios entre la población32. Esta subsidiación de alimentos para la plebe fue continuada por los príncipes de la dinastía Julio-Claudia. Estos repartos ocasionales de vino, aceite, pan y dineros constituyeron una auténtica actividad filantrópica de liberalidad de los césares. Sin embargo, estos no respondían a las características jurídicas de una actividad fundacional pública de asistencia permanente. En este sentido, Byrnes cree que esta política es de pan y circo (Juvenal, Sátiras L.10, 75-80). Este tipo de caridad romana buscaba seducir a las masas y respondía a la búsqueda de la gloria y la inmortalidad por los emperadores romanos33.

Con todo, es seguro que algunos años después del mandato del emperador Nerva (así es atestiguado por Plinio el Joven34, Dion Casio35, en su Historia de Roma, y por otras fuentes epigráficas), tanto Trajano como Adriano crearon numerosas fundaciones públicas, que tuvieron por fin el sustento de los niños y las niñas pobres, de numerosos municipios, colonias y ciudades de la península itálica. En esta dirección, el emperador Trajano creó programas ambiciosos filantrópicos de nutrición. Estos se construían con el soporte de mutuos fiscales hipotecarios, que eran garantizados, con avales reales (praedes), por los mutuarios. Los préstamos eran convenidos para el mantenimiento perpetuo de los niños pobres. De esta forma, la actividad y la voluntad unilateral establecidas por el Príncipe (cultivo y prestación de alimenta) eran vinculadas a los predios, como patrimonio fundacional.

En este sentido, una Tabula ex Ligures Baebiani, (100 d. C.) establece:

[Imp. Caes.] Nerua Traiano Aug. G[ermanic]o IIII | [Q.] Articuleio Paeto [cos. — — — — — — — optim]i maximiq(ue) principis obligarunt prae[dia — — —]pto Ligures Baebiani | [— — — — — — — — — —]t ex indulgentia eius pueri pu«a»ellaeq(ue) a[limenta a]ccipiant. ||36.

Una Tabula Obligationis Praediorum Veleiatae (109 d. C.-112 d. C.) testimonia otra fundación alimentaria de Trajano:

Obligatio praediorum ob HS deciens quadraginta quattuor milia ut ex indulgentia optimi maximique principis Imp(eratoris) Caes(aris) Nervae/Traiani Aug(usti) Germanici Dacici pueri puellaeque alimenta accipiant legitimi n(umero) CCXLV in singulos HS XVI n(ummum) f(iunt) HS XLVII(milia) XL n(ummum) legitimae n(umero) XXXIV sing(ulae) HS XII n(ummum) f(iunt) HS IV[(milia)] DCCCXCVI spurius HS CXLIV spuria HS CXX/Summa HS LII(milia) CC quae fit usura |(quincunx) sortis supra scribtae(!)37.

Para la constitución de ambos programas de liberalidad, el Fisco romano, en el nombre y por orden del César, convino un mutuo fiscal, o préstamo personal (un millón cuarenta y cuatro mil sestercios para Veleia, HS deciens quadraginta quattuor milia), con garantía real hipotecaria al cinco por ciento de interés (tasa no especificada en Tabula Baebiani). Los deudores-beneficiarios de los préstamos personales debían avalar sus mutuos con prendas hipotecarias. Estas últimas eran constituidas sobre el valor de los predios (praedes). La explotación de las fincas agrarias debía generar al menos una usura del 5%. Este precio del dinero constituía una tasa de interés fundacional, ya que tenía que ser forzosamente abonada por los mutuarios mediante pago en anticresis y ser destinada a cumplir las actividades filantrópicas alimentarias (tanto en favor de los niños y las niñas pobres del municipio de Veleia, como del municipio de los Ligures Baebiani). De esta forma, por una parte, el Estado romano fomentaba el cultivo de las explotaciones agrarias en estas poblaciones, y, por otra, conseguía que estos bienes raíces agrarios sirviesen como garantía real al préstamo fiscal público.

El Tesoro romano consiguió así institucionalizar, mediante la concesión de créditos financieros públicos blandos, vinculados al pago de intereses en anticresis, una actividad de liberalidad –ex indulgentia– fundacional, de carácter filantrópica –pueri puellaeque alimenta accipiant–, sin límite temporal. Los programas de alimentos fundacionales imperiales (estos nacían y se instituían con vocación de perpetuidad). Por ello, era muy posible que el Estado, concretamente el Fiscus Cesaris, se reservase el derecho de recuperar los préstamos fundacionales, siempre que los mutuarios fiscales no cumpliesen con el fin fundacional (lex commisoria) establecido. En caso de mora e insolvencia, estos últimos estaban sujetos a una posible ejecución tributaria de los predios obligados –obligatio praediorum–, mediante subastas fiscales (leges praedatoriae). Cuando el Tesoro ejecutaba predios pignoraticios filantrópicos, su actividad fundacional se retroalimentaba con la adquisición de estos nuevos fondos financieros, pues obtenía patrimonio y dinero, para fines de beneficencia, con las subastas. De este modo, el Estado romano creaba un programa institucional filantrópico público, que gozaba de un sistema autónomo de funcionamiento. Su actividad no estaba condicionada por posibles colapsos financieros anuales del Tesoro. El Fiscus Cesaris podía sustituir además a los viejos deudores embargados por nuevos deudores prestatarios, interesados en participar en la fundación alimentaria. Los funcionarios imperiales exigirían a los nuevos concesionarios el compromiso de obligar sus predios, mediante pignus conventum y pacto de abono de intereses en anticresis, al pago de los frutos para alimentos de los niños libres pobres. Los nuevos mutuos benéficos permitían conseguir los fines de nutrición y sustento filantrópicos, instituidos por el Emperador. También, en los casos de obtención de rentas y remanentes excesivos de frutos, el Tesoro romano concedía nuevos créditos pignoraticios y continuaba ampliando y creando nuevas fundaciones en otras ciudades y municipios. En último término, el Tesoro imperial consideraba estos patrimonios financieros (obtenidos de la amortización de los intereses y del capital de los préstamos, del patrimonio ejecutado y del dinero público recaudado en las subastas fiscales) como bienes y dineros tributarios fundacionales públicos (vectigales filantrópicos). Estos recursos eran destinados permanentemente a la prestación periódica de alimentos38 y cumplían un honor para el Estado y sus entes territoriales municipales.

Respecto a los orígenes, E.T. Salmon cree que Nerva creó las fundaciones de alimentos. Su “originalidad” consistió “en combinar el mantenimiento de los niños, con la financiación de los agricultores y traer este esquema bajo el control del Estado39”. Sin embargo, esta tesis debe ser puntualizada. Se debe advertir, que es probable una influencia previa del Derecho griego en este sistema fundacional imperial. En este sentido, si creemos a F. de Visscher, ya en Grecia fue común la utilización de préstamos para fines colectivos perpetuos. El capital sólo sería devuelto por el mutuario si cesaba el fin fundacional. Según F. de Visscher, “spesso la fondazione prende pure la forma di una costituzione di rendita garantita da ipoteca sui beni forniti dal donatore”40. De acuerdo con esta información, creemos que la utilización por Nerva (y, posteriormente, por Trajano) del pignus con pacto de anticresis, como instrumento jurídico válido para instituir las fundaciones públicas de alimenta, denota y delata claramente un origen griego. A pesar de este influjo helenístico y oriental, creemos, además, que los programas públicos financieros de alimentos constituyeron iniciativas genuinas de los Césares. En ellos se constatan los elementos jurídicos típicos de la filantropía fundacional:

a) La separación de un patrimonio o dinero propiedad del instituyente.

b) Su entrega, por el disponente, en concepto de crédito pignoraticio.

c) La vinculación permanente de este tipo de mutuo a una voluntad colectiva unilateral e inamovible: el destino de los intereses a la alimentación perpetua de niños y niñas pobres. Aproximadamente cinco mil niños libres, fueron acogidos por los programas de alimentos de Trajano: “Paullo minus, Patres Conscripti, quinque millia ingenuorum fuerunt, quae liberalitas principis nostri conquisivit, invenit, adscivit41”; Trescientos niños fueron los beneficiarios del municipio y la comarca de Veleia42.

d) El nombramiento de patronos para la vigilancia del patrimonio y ejecución final de la voluntad filantrópica imperial (decuriones y duoviri de los municipios de Veleia y del municipio del Samnium de los Ligures Baebiani). Los magistrados municipales recibirían, en nombre y bajo la vigilancia y contabilidad de los quaestores alimentari locales y de los curatores rei alimentariae de la provincia43, los frutos generados por las cosechas de los predios. Pagos y liquidación de intereses devengados, por el vencimiento de los préstamos fundacionales (pacto de anticresis). Los funcionarios y los magistrados asignarían individualizadamente los pagos de los alimentos a los niños y las niñas inscritos en el programa fundacional44. También es posible que los magistrados imperiales estuviesen facultados para conceder nuevos créditos de dinero público en anticresis. El dinero para la beneficencia nutricional era recaudado también por amortizaciones y cancelaciones totales de las deudas hipotecarias, y por ejecución, mediante subasta fiscal (ex leges praediatoriae), del patrimonio fundiario de los deudores insolventes.

Estas características, claramente constatadas por las Tablas de Veleia y de Ligures Baebiani, describen los rasgos distintivos y la naturaleza jurídica clásica de la liberalidad institucional pública de alimentos. Con todo, algunos historiadores no creen que los programas de alimentos imperiales puedan ser considerados fundaciones de utilidad pública. Así, Gregg E. Gadner cree que en el mundo greco-romano la población “were identified as either citizens or no citizen (…) the poor as a distinct social entity was invisible”45. Una objeción que, para nosotros, tal vez es anacrónica, puesto que en el Mundo Antiguo rige el principio de personalidad, por el cual cada individuo tiene un status diferente frente al ordenamiento jurídico de su ciudad Estado46. Es por ello por lo que los alimenta fueron destinados a los niños y las niñas, ciudadanos romanos, plebeyos pobres. Sólo estos últimos, como nacionales romanos (status civitatis), podían tener derechos y, en consecuencia, ser beneficiarios del dinero fiscal público (vectigales). Esta pecunia de la Res publica-Imperio (el Estado) financiaba los créditos, que generaban intereses en anticresis, y daba soporte patrimonial estable a las fundaciones de alimentos.