Читать книгу Cumplimiento cooperativo y reducción de la conflictividad: hacia un nuevo modelo de relación entre la Administración tributaria y los contribuyentes - Pedro José Carrasco Parrilla - Страница 26

En las últimas décadas, los esfuerzos de los Estados y de las organizaciones en las que se integran contra el incumplimiento fiscal ha sido una constante en las decisiones públicas. Los objetivos han sido mejorar las figuras impositivas, incentivar el cumplimiento de los contribuyentes por medios coercitivos y voluntarios y coordinar las decisiones fiscales en el ámbito internacional. Sin embargo, el problema de la pérdida de recursos por elusión o evasión fiscal sigue sin resolverse de manera adecuada, como muestran los datos globales1.

El incumplimiento fiscal es una realidad que genera graves distorsiones económicas. Altera la equidad del sistema fiscal, tanto en su vertiente horizontal –sujetos de capacidades económicas semejantes soportan cargas efectivas diferentes– como vertical –en la medida en que difiere la pérdida de utilidad derivada del pago de los impuestos de sujetos de funciones impositivas similares–. Compromete la estabilidad del sistema económico debido al incorrecto funcionamiento de los estabilizadores automáticos del ingreso –la progresividad impositiva– y del gasto –las transferencias a hogares y empresas– y se impide que el Sector público desarrolle una función redistributiva de la renta interpersonal efectiva.

Aunque se trata de una realidad compleja, al manos dos fenómenos conocidos han sido el origen de esta situación. De un lado, la globalización de las operaciones comerciales, que involucran diferentes administraciones tributarias en la imposición de los distintos hechos imponibles que se ponen de manifiesto. De otro, la disparidad en las reglas de calificación fiscal que los Estados adoptan para gravar las operaciones anteriores.

Como consecuencia de la globalización económica, los sujetos pasivos, sean personas físicas o sociedades, tendrán que hacer frente a las cargas fiscales generadas en los diferentes territorios en los que haya nacido una obligación tributaria. Aunque no siempre es sencillo determinar cuáles son las obligaciones tributarias que se deben cumplir según cada legislación –y ello puede generar incumplimientos no queridos–, lo cierto es que las diferencias en las reglas de calificación fiscal y en las consecuencias derivadas de las mismas para los sujetos pasivos han abierto una suerte de “mercado global impositivo” en el que los agentes más competitivos pueden “elegir” la soberanía de tributación. Es obvio que esta capacidad de elección es mayor para los sujetos más adaptados al entorno global, es decir, a los grupos multinacionales que operan en diferentes Estados y que, sobre todo, pueden trasladar sus establecimientos permanentes o su sede en función de sus intereses fiscales.

En un contexto de comercio tradicional, con sujetos localizados en el territorio de un Estado, los problemas de atribución de la soberanía fiscal se resolvían aplicando las reglas de gravamen en la fuente o en el territorio de residencia del sujeto pasivo. Si abundar en el análisis histórico, es conocida la preeminencia del Estado de residencia del contribuyente como agente activo. De esta manera se garantiza una tributación de la capacidad real contributiva del sujeto pasivo, que somete a gravamen la totalidad de su renta, con independencia del lugar de generación. Otro argumento a favor, y determinante, es que los países de residencia de grandes corporaciones mercantiles solían ser los Estados más desarrollados que, además, ofrecían un entorno jurídico de mayor certeza y estabilidad.

El problema es que, con la digitalización de la actividad productiva y la aparición de los elementos intangibles que no requieren la radicación de las partes involucradas en una transacción, la compañía puede establecerse en un territorio de fiscalidad más baja, mientras obtiene sus ingresos de los ciudadanos de territorios con alta fiscalidad, que, por lo común, son los que detentan una capacidad adquisitiva mayor.

Las crisis económicas acaecidas en tiempos recientes han puesto de manifiesto la necesidad de corregir la progresiva pérdida de recursos impositivos para salvaguardar tanto la equidad del sistema tributario como la suficiencia de las haciendas públicas. La escasa incidencia del incremento de las sanciones aparejadas al incumplimiento fiscal, –dada la capacidad de elección de la soberanía fiscal de los sujetos pasivos–, la progresiva reducción de los tipos de gravamen aplicados a los factores productivos –en especial, al capital–, así como la utilización de amnistías fiscales que eximen de penalización al incumplimiento fiscal, son factores que explican y agravan el problema del fraude fiscal en la actualidad.

Desde la perspectiva del contribuyente se constata que la complejidad de las relaciones jurídicas y económicas de nuestro entorno ha alcanzado un punto en que se dificulta la capacidad de precisar y cumplir sus obligaciones tributarias en un entorno de certeza. Las causas de esta situación son múltiples y su presencia, aislada o combinada, determina un menor o mayor grado de dificultad para el cumplimiento tributario.

La situación dista mucho de ser favorable para la generalidad de los sujetos pasivos. Incluso para los grandes grupos mercantiles transnacionales, las exigencias fiscales de los diferentes Estados en los que operan requieren inversiones relevantes en recursos materiales y humanos, siendo un coste añadido a su gestión. La dificultad de seguir normas contables y ficales diferentes –cuando no contrapuestas– provoca que las posibilidades de incumplir las obligaciones fiscales se multipliquen2. Y no sólo las vinculadas directamente al pago de los tributos sino todas las obligaciones formales y de información que llevan aparejadas.

En este contexto, el Tax Compliance pretende ser una la solución eficiente para resolver los problemas de incertidumbre jurídica de los contribuyentes y las pérdidas de recaudación de los Estados. Se presenta como una herramienta que permite a los operadores económicos prevenir, identificar y solucionar conductas que podrían generar responsabilidad administrativa o penal. Surge, por tanto, como un instrumento capaz de resolver estos problemas de incumplimiento tributario ex ante, ofreciendo a los contribuyentes la información adecuada para detectar los riesgos en los que incurren. Es obvio, por tanto, que el éxito de un programa de cumplimiento normativo exige la cooperación de las partes implicadas: administración, contribuyentes y asesores fiscales.

El análisis de la cooperación en materia fiscal puede hacerse desde una concepción idílica de las relaciones entre el contribuyente y las administraciones tributarias o partir de la constatación de la evolución del fenómeno del fraude fiscal en una economía global y digitalizada. En mi opinión, sólo desde la perspectiva de las ventajas que las dos partes obtienen en llegar a un acuerdo fiscal cabe examinar su plasmación normativa y predecir sus posibilidades de éxito. El Tax Compliance es, en este sentido, un mecanismo preventivo del incumplimiento fiscal en el que se pretende la ganancia de las dos partes involucradas: la administración tributaria y los contribuyentes.