Читать книгу Cumplimiento cooperativo y reducción de la conflictividad: hacia un nuevo modelo de relación entre la Administración tributaria y los contribuyentes - Pedro José Carrasco Parrilla - Страница 39

El cumplimiento cooperativo consiste en la aplicación colaborativa del ordenamiento en un clima de confianza mutua y presunción de buena fe. Sus objetivos fundamentales pueden resumirse en el intercambio de transparencia (que ofrecen los obligados tributarios) por certeza (que ofrece la Administración)1, lo cual permite una gestión temprana de los riesgos fiscales.

Desde esta perspectiva, el cumplimiento cooperativo es, fundamentalmente, una forma de aplicación del ordenamiento. Una forma que no es indiferente en términos de principios constitucionales: consideramos que es un modo (no necesariamente el único) de mejorar la efectividad de principios como el de buena administración (sin reflejo constitucional bajo este nombre, pero presente en diversas de sus manifestaciones)2, de eficacia administrativa y de participación, este último tanto en términos generales (9.2 CE) como en la condición de parte en un procedimiento [art. 105.c) CE].

Una pregunta habitual es hasta qué punto el cumplimiento cooperativo implica o exige una modificación del ordenamiento jurídico. En su estudio de 2013, la OCDE apuntaba que todos los programas de cumplimiento cooperativo operaban a partir del marco legal existente, y que su puesta en marcha no solía precisar de una reforma normativa, sino que se hacía efectiva a partir de algún tipo de acuerdo con los contribuyentes3.

Ahora bien, lo que afirma la OCDE es que no es necesario que la legislación contenga los elementos que describan el modelo de cumplimiento cooperativo. Sin embargo, la experiencia muestra que deben existir una serie de reglas e institutos jurídicos sobre los cuales se pueda construir esta relación. Si tales elementos no están presentes, convendrá introducirlos a través de una reforma normativa.

En el caso español, más que la propia regulación tributaria, han resultado cruciales ciertas reformas en el ámbito penal (la introducción de la responsabilidad de las personas jurídicas y de los sistemas de compliance como mecanismo de exclusión de dicha responsabilidad) y mercantil (la asunción por el comité de administración de la política de riesgos fiscales como competencia indelegable).

Las principales reformas de la LGT, desde que la AEAT se ha marcado como objetivo la puesta en marcha de experiencias de cumplimiento cooperativo, han estado más bien orientadas a la represión de los contribuyentes incumplidores4. En todo caso, la introducción de mecanismos de represión no es incompatible per se con el cumplimiento cooperativo. El modelo colaborativo de relación entre Administración y contribuyentes debe entenderse como parte de un paradigma más general: la aplicación del ordenamiento atendiendo a la actitud de la otra parte, lo que se puede denominar como regulación adaptativa (responsive regulation en inglés). Bajo este paradigma, la aplicación del ordenamiento debe estar orientada por dos ideas clave: la Administración no debe tratar del mismo modo a un contribuyente cumplidor que a un contribuyente reticente; y la Administración debe intentar que, a largo plazo, crezca la proporción de contribuyentes cumplidores. Por tanto, la existencia de mecanismos de represión es la otra cara del cumplimiento cooperativo, y forma parte de un sistema de regulación adaptativa. Puesto que cumplen una función relevante, el problema no es la existencia de dichos mecanismos coercitivos (aunque sí lo sería su aplicación indiscriminada o desproporcionada). La ausencia de reacción ante el incumplimiento genera injusticias evidentes, ya que “lo que unos no paguen debiendo pagar, lo tendrán que pagar otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar” (la referencia –ya clásica– es de la STC 110/1984, de 26 de noviembre). El espíritu cívico de quienes pagan por otros puede verse perjudicado, y eso es lo contrario al objetivo de fomentar el cumplimiento voluntario.

En España, las distintas experiencias de cumplimiento cooperativo se han puesto en marcha a través de códigos de buenas prácticas, que son mecanismos convencionales (se suscriben voluntariamente por la AEAT y determinadas entidades privadas) y no vinculantes. Los principales son el Código de Buenas Prácticas Tributarias (en lo sucesivo, CBPT), firmado en el Foro de Grandes Empresas en 2010, y los Códigos de Buenas Prácticas de Asociaciones y Colegios de Profesionales Tributarios (CBPAC) y de Profesionales Tributarios (CBPP), de 2019. Están pendientes de aprobación definitiva un código de buenas prácticas dirigido a las pymes y otro dirigido a los autónomos. Ello evidencia la vocación expansiva de este modelo de relación, algo que consideramos una exigencia del principio de igualdad. Ahora bien: ¿es posible extender a todos los contribuyentes mediante el sistema de códigos de buenas prácticas?

Nos planteamos un doble objetivo en este trabajo. El principal es analizar las dos experiencias de cumplimiento cooperativo en España (con las grandes empresas y los intermediarios fiscales). Compararemos los compromisos asumidos por las partes para identificar un posible sustrato común. También analizaremos la –dispar– acogida que han tenido y reflexionaremos sobre sus causas. El segundo objetivo es reflexionar, precisamente, sobre los límites de la implementación convencional (esto es, mediante acuerdos, o códigos de buenas prácticas) del cumplimiento cooperativo.