Читать книгу Cumplimiento cooperativo y reducción de la conflictividad: hacia un nuevo modelo de relación entre la Administración tributaria y los contribuyentes - Pedro José Carrasco Parrilla - Страница 47

El análisis que hemos hecho hasta ahora nos puede servir como base para valorar las experiencias de los Códigos de Buenas Prácticas e identificar fortalezas y debilidades.

Ante todo, es desigual la experiencia en la relación de la AEAT con las grandes empresas y con los profesionales tributarios. El CBPT ha cumplido diez años de vigencia y ha ido evolucionando con el tiempo, de manera que se han integrado nuevos compromisos. Aunque no existen datos lo suficientemente desgajados, sí consta un incremento en el uso de mecanismos de prevención del litigio, como pueden ser los acuerdos previos de valoración o las actas con acuerdo. En general –esta reflexión sirve para ambas experiencias– sería necesario buscar indicadores cuantitativos para evaluar los programas, como el uso de actas con acuerdo o de mecanismos de consulta, u otros que nos permitan cuantificar la litigiosidad (porcentaje de asuntos que se recurren o duración media de los procedimientos).

Por el contrario, el CBPAC y el CBPP no están, ni mucho menos, tan consolidados. Además de su escaso rodaje, hay que tener en cuenta que nacieron sin consenso: la Asociación Española de Asesores Fiscales (AEDAF) se abstuvo y, posteriormente, mostró su rechazo en asamblea; el Consejo General de la Abogacía votó en contra. Las otras siete entidades sí votaron a favor.

Recientemente, el Registro de Economistas Asesores Fiscales del Consejo General de Economistas (REAF) ha hecho públicos los resultados de una encuesta entre sus asociados31. En las recomendaciones del informe se propone adelantar lo más posible la interpretación de la norma (algo en lo que los Códigos de Buenas Prácticas pueden resultar de utilidad) y, expresamente, se afirma la necesidad de potenciar la relación cooperativa incrementando la transparencia.

Sin embargo, es necesario que exista confianza entre las partes y, en este sentido, la visión de la Administración tiende a ser negativa. Así, un 80,7% de los encuestados considera que la AEAT no se adapta al mundo de la empresa; un 94,6%, que prima el objetivo recaudatorio. Además, se aprecia un endurecimiento en las actuaciones de comprobación, sobre todo en vía de gestión. Estos datos pondrían de manifiesto la necesidad de una transformación en la propia AEAT. Recordemos que entre los compromisos que asume la Administración –de acuerdo con el modelo formulado por la OCDE– se encuentran la comprensión fundada en conocimientos del mundo de la empresa, la imparcialidad (que se opone precisamente al afán recaudatorio), la proporcionalidad, la apertura y transparencia, y la agilidad. En la vertiente positiva, un 82% valora los medios tecnológicos de que dispone la Agencia.

Es evidente que la suscripción de un código de buenas prácticas pretende ofrecer mayor seguridad jurídica. Ahora bien, los tribunales no parecen acoger la invocación de los Códigos –ya lo hemos visto– para proteger posibles expectativas de los contribuyentes. El tipo de seguridad jurídica que puede facilitar un programa de cumplimiento cooperativo no se basa tanto en la protección –incluso jurisprudencial– de expectativas de comportamiento, sino en el empleo de mecanismos “blandos” que pueden ayudar a mejorar la previsibilidad de la aplicación normativa. Se trata de un proceso largo y complejo, que precisa de la buena voluntad de ambas partes.

Por otra parte, de la lectura de las actas de los Foros se aprecian diversas voces críticas entre los profesionales tributarios que consideran que no existe un equilibrio entre las partes, o que los compromisos asumidos en los Códigos tienen mayor intensidad para los particulares (afirmación que apoyan incluso algunas entidades que los han suscrito).

Se puede promover un mayor equilibrio en diversos ámbitos. En el marco del Foro, por ejemplo, las organizaciones privadas describen un funcionamiento más bien unilateral, donde las Asociaciones y Colegios participan y son oídos, pero en un marco definido por la Administración. A la luz de las opiniones recogidas en las actas del Pleno, hay margen de mejora en este sentido.

Diferente cuestión es la búsqueda de un equilibrio en la relación bilateral entre la Administración y los particulares. Las potestades administrativas deben tener contrapesos en los derechos de los contribuyentes pero, además, la Administración debe modular el ejercicio de sus potestades, bajo el paradigma de la regulación adaptativa, y fomentar el uso de mecanismos de persuasión antes que de coacción. Solo desde una apuesta decidida por esta forma de aplicación del ordenamiento podría tener sentido hablar de cierto equilibrio entre las partes. La jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo sobre el principio de buena administración puede generar cambios positivos en este sentido32.