Читать книгу Cumplimiento cooperativo y reducción de la conflictividad: hacia un nuevo modelo de relación entre la Administración tributaria y los contribuyentes - Pedro José Carrasco Parrilla - Страница 48

El CBPAC y el CBPP pueden leerse como una forma de trasladar el cumplimiento cooperativo a la generalidad de los contribuyentes. Sin embargo, no todos los obligados recaban la asistencia de los profesionales tributarios para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Existe una diferencia evidente atendiendo al segmento de actividad: reciben ayuda externa onerosa el 78,4% de los empresarios, el 77,5% de los empresarios agrarios y el 43,9% de los profesionales (de los cuales, un tercio se hace la propia declaración). Por el contrario, solo el 32% de los asalariados o el 38,9% de los inactivos recaban este tipo de asistencia33. Esto significa que el uso de los profesionales tributarios como intermediarios servirá, sobre todo, para llegar a quienes realizan actividades económicas (y se complementará, por tanto, con los códigos de buenas prácticas para autónomos y pymes).

Por el contrario, parece complejo extender el modelo de cumplimiento cooperativo a otros perfiles (asalariados o inactivos) a través de nuevos mecanismos de soft law. El CBPP les beneficia de manera limitada, y resulta complejo determinar o seleccionar las instituciones representativas de estos colectivos. ¿Forma parte de la función de un sindicato representar al conjunto de los asalariados para la negociación de una materia de esta naturaleza? ¿Qué organizaciones podrían representar a las personas inactivas? Todo lo anterior hace difícil articular la extensión del cumplimiento cooperativo a estos grupos por la vía convencional.

Podría ser necesario, entonces, estudiar la posibilidad de superar el modelo convencional e introducir los elementos que refuercen el cumplimiento cooperativo de manera unilateral: bien sea en la propia normativa, bien sea a través de un nuevo instrumento de soft law emitido exclusivamente por la AEAT.

La incorporación de criterios de cumplimiento cooperativo al contribuyente común estará necesariamente vinculada a la campaña de renta, por su carácter generalizado34. El sistema de borrador que se aplica en España es, de hecho, una iniciativa vinculada con los criterios inspiradores del cumplimiento cooperativo, como han puesto de manifiesto la Administración neerlandesa y la OCDE: la AEAT es transparente respecto de la información de que dispone y la pone a disposición del contribuyente de manera temprana35, incrementando la seguridad jurídica y fomentando el cumplimiento espontáneo. Además, se racionalizan las cargas formales, al no obligar al contribuyente a proporcionar datos de los que la Administración ya dispone; y, en general, se agiliza la gestión del impuesto36 (gracias, también, al uso de medios electrónicos y telemáticos en la presentación de la autoliquidación).

Además de apuntar la conveniencia de continuar desarrollando el sistema de borrador, vamos a formular dos propuestas. La primera es un intento de adaptar a un contribuyente tipo (que actúa sin la ayuda externa onerosa) algunos de los mecanismos que hemos analizado previamente en los Códigos de Buenas Prácticas.

Si pensamos en los compromisos sobre publicidad de criterios administrativos, debemos tener en cuenta que para pedir ayuda es necesario saber que se necesita esa ayuda. Para identificar correctamente los riesgos tributarios derivados de su actividad, una gran empresa necesita invertir recursos en crear un sistema interno de control de riesgos. Es un prerrequisito para poder hacer uso de los mecanismos de consulta previstos en la normativa o en el CBPT y su desarrollo.

Ante contribuyentes que carecen de este tipo de conocimiento o de recursos económicos, la Administración debe replantear su forma de actuar y el modo en que debe tratar las posibles discrepancias o errores vinculados con la presentación de autoliquidaciones. La idea-fuerza subyacente –propia de la regulación adaptativa o responsive regulation en la que se inserta el cumplimiento cooperativo– debe llevar a la Administración a presumir que los contribuyentes han actuado, en principio, de buena fe. Incluso sin necesidad de modificar la normativa vigente, es posible –y de hecho se realiza ya en la práctica37– que la Administración advierta a los contribuyentes de posibles errores, mediante cartas de aviso que no constituyen requerimiento, y que por tanto permiten la regularización espontánea. Sería un mecanismo de comunicación del criterio administrativo a posteriori, algo que consideramos justificado por las características de este grupo: recordemos la necesidad de adaptar los principios fundamentales del cumplimiento cooperativo a cada perfil de contribuyente. El uso de cartas de aviso favorece también una aplicación menos gravosa del ordenamiento desde el punto de vista del derecho sancionador38 (materia sobre la que existe una disposición expresa en el CBPT y que consideramos extensible al CBPAC y al CBPP).

También los contribuyentes que actualmente quedan fuera del sistema convencional de cumplimiento cooperativo tienen necesidades específicas. En este sentido, una cuestión clave en el fomento del cumplimiento espontáneo de quienes se relacionan directamente con la Administración –y no a través de intermediarios– es el modo en que aquélla se comunica. La necesidad de simplificar la redacción de los escritos administrativos ha sido señalada por diversos autores, incluyendo algunos vinculados con la Administración tributaria (como Grande Serrano39 o el propio Corral Guadaño40). Creemos que la necesidad es evidente por sí misma. Entre las propuestas formuladas para remediar la difícil comprensión del lenguaje administrativo, se encuentran la posibilidad de encabezar toda comunicación con un breve resumen en términos más fáciles de entender; así como el uso de códigos de colores en los sobres según el contenido de la comunicación. Es importante tener en cuenta que el –necesario– uso de terminología jurídico-técnica no es incompatible con una estructura del texto y una redacción más sencillas, o con el uso de frases más directas y breves. Este replanteamiento podría basarse en los criterios de lectura fácil41.