Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 24

Las entidades locales de existencia potestativa que se mencionan expresamente en el art. 3.2 LBRL, tienen en común tanto que se les reconoce la condición de entidad local, como que éstas implican la unión o asociación de varios municipios, extendiendo por tanto sus competencias a varios términos municipales. A las allí mencionadas nos referimos seguida y separadamente.

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A. Comarcas u otras entidades locales creadas por las Comunidades Autónomas

Estableciendo el art. 141.3 CE que «se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia», ello ha tenido su reflejo en el art. 42 LBRL, sonde se establece que «las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito» (apartado 1).

La Comarca, por tanto, como entidad local determinada por la agrupación de municipios, distinta de la Provincia, que cuenta con gran tradición en algunas Comunidades Autónomas como principalmente la catalana, así como la de Aragón, donde se ha adoptado esa denominación, sin perjuicio de que puedan adoptarse otras.

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Creación de las Comarcas. Correspondiendo la creación de Comarcas al legislador autonómico, la LBRL (art. 42, apartados 2 al 4) fija determinadas reglas que habrán de ser tenidas en cuenta por éste, y que son las siguientes:

– La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados.

– No podrá crearse la comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.

– Si la comarca debe agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.

– La Ley de la Comunidad Autónoma determinará el ámbito territorial de las comarcas y la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.

– La creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art. 26 LBRL, ni privarles de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del art. 25 LBRL.

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La comarca en Cataluña. La división comarcal de Cataluña data de 1936 y fue restablecida para todo su territorio con la autonómica Ley 6/1987, de 4 de abril, de la organización comarcal de Cataluña. La comarca está presente en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por LO 6/2006, de 19 de julio, así como, con los parámetros que proporciona la LBRL, en su legislación de régimen local contenida hoy en el DLeg 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, cuyo art. 1 establece que «los municipios y las comarcas son los entes locales en que se organiza territorialmente la Generalidad de Cataluña».

El Estatuto de Cataluña se ocupa de la comarca y los demás entes locales supramunicipales que puedan crearse en la Sección Cuarta, del Capítulo VI de su Título II(arts. 92 y 93), donde se configura la Comarca como «ente local con personalidad jurídica propia y está formada por municipios para la gestión de competencias y servicios locales» (art. 92.1), determinándose que «la creación, modificación y supresión de las comarcas, así como el establecimiento del régimen jurídico de estos entes, se regulan por una ley del Parlamento» (art. 92.2). Por su parte, el art. 93 prevé la posible creación de otros entes supramunicipales por ley.

El completo régimen catalán de régimen local para las comarcas se concreta hoy, tras distintas modificaciones de la Ley de 1987, con el DLeg 4/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de la organización comarcal de Cataluña, donde se fija en el número de cuarenta y una las comarcas catalanas (Anexo), y se determina su régimen de gobierno, que recae en el Consejo Comarcal.

Al Consejo Comarcal corresponde el gobierno y la administración de la comarca, constituyendo órganos del mismo el pleno, la presidencia, la vicepresidencia, el consejo de alcaldes, y la comisión especial de cuentas. De ellos hay que señalar que el pleno se elige de modo similar al de las Diputaciones provinciales, y que éste elige a su presidente, contando con otro órgano integrado por los alcaldes de los municipios de la comarca y tiene que ser convocado por el presidente del consejo comarcal para que informe al consejo comarcal de las propuestas que sean de interés para los municipios, antes de someterlas a la aprobación del pleno, de acuerdo con lo que establezca el reglamento orgánico del consejo comarcal, que es denominado consejo de alcaldes.

La comarca está prevista también, como entidad local, dentro de los parámetros de la CE y la LBRL y con esa denominación, en los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Galicia, la Región de Murcia, el Principado de Asturias, La Rioja y la Comunidad Valenciana. Desde luego que no todos contemplan la comarca en los mismos términos, pues unos la consideran un ente local necesario, como es el caso de Aragón, la Región de Murcia o el Principado de Asturias.

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La comarca en Aragón. Hay que estar a lo dispuesto en el DLeg 1/2006, de 27 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón. Allí se prevé que el Gobierno de las comarcas que por ley se constituyan –hoy existen treinta y dos, de acuerdo con el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas– se regirán por sus Consejos Comarcales, que a semejanza de Cataluña se eligen sus plenos de modo similar a los de las Diputaciones provinciales, al igual que la elección de Presidente.

Otros Estatutos de Autonomía configuran la comarca como una agrupación voluntaria de municipios –es el caso de Andalucía, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia o La Rioja–, y otros, en fin, se quedan a mitad de camino como sucede en la Comunidad Valenciana, cuyo Estatuto y Ley de régimen local lo fían todo a un futuro desarrollo normativo.

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El caso de la Comunidad Valenciana. La comarca se menciona en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, cuando su art. 65 establece que «una ley de Les Corts, en el marco de la legislación del Estado, que deberá ser aprobada por mayoría de dos tercios, podrá determinar la división comarcal, después de ser consultadas las entidades locales afectadas» (apartado 1), y que «las Comarcas son circunscripciones administrativas de la Generalitat y Entidades Locales determinadas por la agrupación de municipios para la prestación de servicios y gestión de asuntos comunes».

De acuerdo con ello, el art. 1.1 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, establece que «la Comunidad Valenciana se organiza en municipios, comarcas y provincias a las que se garantiza la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», aunque el Título III de la misma norma dedica un único precepto a la comarca, el art. 53, cuyas determinaciones están por desarrollar: «1. Las comarcas son circunscripciones administrativas de la Generalitat y entidades locales determinadas por la agrupación de municipios para la prestación de servicios y gestión de asuntos comunes. Las políticas de la Generalitat tendrán en consideración el carácter de realidad histórica y cultural de las comarcas de la Comunidad Valenciana; 2. De conformidad con lo dispuesto en el Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana, corresponde a Les Corts, mediante ley aprobada por mayoría de dos tercios, la determinación de la división comarcal, en el marco de la legislación del Estado y después de ser consultadas las entidades afectadas».

Se denominen comarcas o se elija otra denominación, es claro que el legislador autonómico puede crear entidades locales que supongan la unión de varios municipios para la realización de actividades o la prestación de servicios que sean de interés común, lo que constituye el fin primordial de las asociaciones de entidades locales.

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Las Cuadrillas en el País Vasco. Compartiendo naturaleza con la comarca aunque no denominación, está en el País Vasco la cuadrilla en la provincia de Álava. Prevista en la Norma Foral 63/1989, de 20 de noviembre, de Cuadrillas, de las Juntas Generales de Álava, señala en su exposición de motivos que «la Cuadrilla puede dar respuesta a la problemática comarcal», conceptuándola como «una entidad territorial foral integrada por los Municipios al objeto de participar en los asuntos y promover y gestionar cuestiones de interés general que afecten a su ámbito territorial» (art. 1), y determinando la existencia de siete, cuyos órganos rectores son la Junta de Cuadrilla y el Presidente.

En coherencia con ello, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, otorga la condición de «entidades locales» a «las cuadrillas del territorio histórico de Álava» (artículo 2.d).

B. Áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas aparecen señaladas y definidas como entidades locales por el art. 3.2 LBRL, que les otorga tal condición.

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La LBRL afronta la regulación de las áreas metropolitanas dentro de su Título IV, rubricado «otras entidades locales», definiéndolas en el art. 43.2 como «entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras».

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Sobre la creación de áreas metropolitanas, se establece en el art. 34.1 LBRL que ello corresponde a las Comunidades Autónomas por Ley, de acuerdo con lo dispuesto en el respectivo Estatuto de Autonomía, y desde luego previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados.

No obstante la mención a lo que sobre esta cuestión determinen los Estatutos de Autonomía, lo cierto es que no todos los promulgados hasta la fecha contienen una referencia expresa a la posibilidad de crear áreas metropolitanas. Los que sí la contienen son los de Andalucía, Aragón, Asturias, Castilla y León, Cataluña, La Rioja, Murcia y la Comunidad Valenciana.

Tal legislación de la Comunidad Autónoma será la que determinará los órganos de gobierno y administración de las áreas metropolitanas, en los que deberán estar representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución (art. 34.3 LBRL).

Previstas por tanto las áreas metropolitanas tanto en algunos Estatutos de Autonomía como en la legislación autonómica de régimen local promulgada hasta la fecha, es lo cierto que el fenómeno metropolitano se encuentra en nuestro país en claro retroceso, si tenemos en cuenta que la realidad metropolitana española se circunscribe a las áreas de Barcelona, Valencia y Vigo, que referimos a continuación, sin perjuicio de estar en Comunidades Autónomas cuyos Estatutos contemplan expresamente la regulación de las áreas metropolitanas.

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El Área metropolitana de Barcelona. Se creó en 1974 la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, que desapareció con su supresión por la catalana Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la «Conurbación» de Barcelona y en las Comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, que creó dos entidades nuevas: la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona, y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos de Barcelona, incluyendo dieciocho municipios la primera y treinta y dos la segunda.

Se pasa aquí de una entidad con funciones de carácter general sobre el área metropolitana, a dos entidades con funciones netamente sectoriales. De ahí que en 1988 se constituyera la denominada Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona, para asumir competencias que no fueran las de las dos áreas mencionadas. Señalar también la constitución posterior del Consorcio del Área Metropolitana de Barcelona, integrado por las tres entidades antes señaladas y que fue creado en 2009.

Poco después, quedaron extinguidas todas las entidades mencionadas y sustituidas por el Área Metropolitana de Barcelona, regulada en la Ley 31/2010, de 3 de agosto, y que se constituyó el 21 de julio de 2011 integrando a los treinta y seis municipios de la conurbación de Barcelona.

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Las áreas metropolitanas en Valencia. Teníamos en esta Comunidad el Consell Metropolitá de L'Horta, que fue creado por la Ley valenciana 12/1986, de 31 de diciembre, como una entidad de amplios objetivos, teniendo como finalidades generales, de acuerdo con su art. 3, «la planificación conjunta y la gestión supramunicipal en las materias de su competencia», esto es, las del «ciclo hidráulico, residuos sólidos, urbanismo, incendios, mataderos, transporte y su infraestructura», lo que decía mucho de su operatividad echándose de menos una atribución directa de competencias en favor de los órganos que integran el área metropolitana.

Ésta fue la primera área metropolitana creada en España con arreglo a la LBRL, y fue suprimida por la Ley 8/1999, de 3 de diciembre. Tras lo anterior, se promulgó la Ley 2/2001, de 11 de mayo, de Creación y Gestión de Áreas Metropolitanas de la Comunidad Valenciana, en la que se establece el régimen jurídico de las Áreas Metropolitanas que en el futuro se constituyan, creando en las Disposiciones Adicionales de la Ley dos entidades nuevas: la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos, integrándose en ellas todo el personal del suprimido Consell Metropolità de L'Horta.

La Ley 2/2001 fue derogada por la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, aunque deja en vigor sus disposiciones adicionales, ocupándose de las áreas metropolitanas en su Título V(arts. 73 a 87). Hay que apuntar que tales disposiciones adicionales de la Ley 2/2001 han sido formalmente derogadas por la Ley 5/2013, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat, e incorporadas en su contenido como Disposición Adicional Única de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana.

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El Área Metropolitana de Vigo. Con clara inspiración en la entidad metropolitana de Barcelona, la gallega Ley 4/2012, de 12 de abril, del Área Metropolitana de Vigo, crea esta entidad agrupando a catorce municipios.

C. Mancomunidades de municipios (remisión)

Mencionadas en el art. 3.2.c) LRBRL atribuyéndoles la condición de entidades locales, son asociaciones voluntarias de municipios constituidas para la prestación de servicios o la realización de obras.

Estas entidades son objeto de atención en el Capítulo 8 de la presente obra.

↔ [Véase Régimen jurídico general de la mancomunidades 8/20]

CASO PRÁCTICO

Planteamiento:

El Ayuntamiento de Lugo considera que la participación de su municipio en las Exposiciones relativas a las industrias cárnicas no puede realizarse con la estructura administrativa convencional. En concreto es realmente difícil realizar la función en el marco internacional con la aplicación íntegra de la Ley de Contratos del Sector Público, la normativa de patrimonio de las Administraciones Públicas e, incluso, de la Ley General Presupuestaria y de la Ley de Haciendas Locales.

En este punto se recuerda que la mayor parte de su actividad se realiza en el extranjero en los lugares respectivamente establecidos.

Cuestiones:

A partir de aquí, le solicitan un informe en el que se analicen los pros y contras de crear algunas de las siguientes figuras:

a) Organismo Autónomo

b) Sociedad mercantil

El informe debe contener:

A) Forma de creación de cada una de las figuras

B) Autoridad que debería decidir la creación.

C) Diferencias en el régimen jurídico

Finalmente, la recomendación más clara en relación con la figura que cree que sería mejor para solventar los problemas del Ayuntamiento.

Soluciones:

– Artículo 97 del TRDRL (actividades económicas)

– Sociedades y gestión indirecta: 104 y siguientes del TRDLR