Читать книгу El nuevo marco legal de protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia en España - Clara Martínez García - Страница 10

El artículo 149.1.18.ª CE contiene una referencia a seis competencias distintas, que atribuyen al Estado poderes para regular la auténtica “columna vertebral del Derecho administrativo” español (sujetos públicos, forma de actuación, garantías y relación con la Administración, etc.)42. Entre ellas, la LOPIVI solo se acoge a la primera tal y como establece su Disposición Final 18.ª, referida a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Al tratarse de una competencia para establecer legislación básica, el Estado no podrá agotar nuevamente la regulación de esta materia, sino que debe dejar espacio para que cada CC.AA pueda desarrollar y regular en detalle las normas básicas comunes establecidas por el Estado43. Parte de la doctrina considera que, al interpretar este título competencial, el TC lo ha ampliado progresivamente y ha permitido al Estado detallar algo más de lo habitual dicha normativa básica, en comparación con otras materias44. Sin embargo, nunca deberá entrañar uniformidad en el régimen aplicable a las distintas Administraciones, si se quiere armonizar adecuadamente “los principios de unidad y autonomía que la Constitución consagra (arts. 2 y 137)”45.

El TC es consciente, no obstante, de que “no será siempre fácil la determinación de qué es lo que haya de entenderse por regulación de las condiciones básicas o establecimiento de las bases del régimen jurídico, y parece imposible la definición precisa y apriorística de ese concepto”46. Corresponderá por tanto a las Cortes definirlo (vertiente formal de la legislación básica) y al TC controlar que efectivamente se trata de una normativa de carácter básico en cada caso (vertiente material). Una vez hecho, la legislación básica, tendente a garantizar un mínimo común para asegurar el interés general y una cierta estabilidad, supone un límite para la legislación de desarrollo que las CC.AA pueden adoptar, sin eliminar el margen del que estas disponen para adecuar la normativa básica a sus intereses o particularidades47.

Dentro del concepto de legislación básica en este ámbito, el TC ha incluido, además de la regulación del “procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); [] los principios y normas que ‘prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento’”48. También ha incluido en este concepto “los aspectos esenciales de la organización de la burocracia de las Administraciones públicas”49 (aunque sin insertar nuevos órganos en la Administración autonómica que puedan infringir su potestad de autoorganización), el establecimiento de mecanismos de cooperación entre Administraciones, de los principios y aspectos esenciales de una actividad administrativa50, o la regulación de las relaciones entre las distintas Administraciones51.

En un sentido similar, formaría parte de la legislación básica el establecimiento de principios generales (como el principio de publicidad, o de seguridad jurídica) para llevar a cabo su actuación52, aunque sin imponer el cauce exacto por el que serán garantizados53 o, de forma más general, la regulación aplicable al “funcionamiento” de las Administraciones Públicas, entendiendo por tal las normas que disciplinan “las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales”54. El TC ha resaltado además la importancia de los objetivos perseguidos por la normativa básica del Estado al amparo del art. 149.1.18.ª CE: “garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas”, aunque ha admitido también “otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo”55.

En sentido contrario, el TC ha recordado que “de todo ello no puede deducirse que forma parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto”56. Ha excluido así de la legislación básica las cuestiones que afectan “primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas” (para las cuales el alcance de lo básico será menor), en comparación con aquellas que sí “inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados”, aunque no siempre es fácil separar ambos casos57. De forma similar, ha dejado fuera del concepto de legislación básica la “regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo)”58, las “reglas de detalle ajenas a los aspectos fundamentales” de una entidad pública o aquellas previstas para “un supuesto específico y no contiene[n] una norma general”59, el establecimiento de la “necesaria intermediación de un órgano del Estado” para la realización de actividades que correspondan a las Administraciones autonómicas o la imposición de sanciones a estas últimas por incumplir las bases estatales60.

En ese contexto, muchos de los preceptos incluidos en la LOPIVI entrarían claramente dentro del concepto de legislación básica sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas que acabamos de delimitar. Nos referimos, por ejemplo, a la mayor parte de sus disposiciones generales (arts. 1 a 8), que establecen criterios generales (esto es, principios, orientaciones generales) aplicables a todas las Administraciones Públicas, mecanismos de cooperación entre Administraciones (con la creación de un órgano estatal como la Conferencia Sectorial de infancia y adolescencia, que entra dentro de las competencias del Estado a la hora de establecer su propia organización administrativa) o principios para la promoción de la colaboración público-privada en este ámbito. Además, todos aquellos preceptos de la LOPIVI que establecen mandatos a las Administraciones Públicas competentes, incluidas las administraciones autonómicas, afectan al funcionamiento y a la organización común de estas últimas, por lo que también pueden entrar dentro del rango de actuación del art. 149.1.18.ª CE. En relación con estas materias, el Estado puede establecer pautas generales, principios de actuación y algunos de los aspectos fundamentales que aseguren un tratamiento uniforme de la materia en todo el Estado. Especialmente cuando no predeterminan la forma en que las CC.AA deben actuar o el modo particular en que dichas normas deben concretarse en cada territorio. Objetivos generales y contenidos mínimos como los establecidos en los arts. 9, 11 o 25 LOPIVI serían solo algunos ejemplos de ello61.

Sin embargo, al establecer la legislación básica en esta materia, el Estado no puede entrar, como ya se señaló, a regular cuestiones de detalle o desarrollar las normas básicas con tal extensión que agoten el margen de actuación posterior de las CC.AA, eliminando de facto la legítima capacidad de estas últimas de adecuar su propia organización administrativa a sus intereses políticos o a sus particularidades. A la vista de este criterio, la regulación detallada de algunas actuaciones en la LOPIVI o el establecimiento de unas bases mínimas tan extensas podría vulnerar la competencia asumida por las CC.AA para desarrollar dichas bases y agotaría de facto su margen de actuación. Véanse por ejemplo los arts. 17.3, 22 o 23 LOPIVI, cuya calificación como meras bases o, en cambio, como regulación detallada, no resultaría tan pacífica. Como se dijo al inicio de este capítulo, las enmiendas transaccionales aprobadas en el último momento tampoco otorgan una respuesta satisfactoria a esta cuestión, pero han supuesto al menos una importante solución temporal a nivel político, para garantizar el deseable consenso a la hora de aprobar la LOPIVI.

Dicho esto, tres criterios adicionales podrían ayudar a orientar una respuesta jurídica a esta cuestión para cada artículo de la LOPIVI que pueda verse afectado, en relación con la cobertura competencial ofrecida por el art. 149.1.18.ª CE. En primer lugar, las normas dirigidas a proteger derechos o un fin superior que solo el Estado pueda garantizar, y aquellas que regulen el funcionamiento de las Administraciones Públicas ad extra, con incidencia directa sobre la ciudadanía permiten interpretar la legislación básica del Estado con mayor amplitud62.

En un sentido contrario, las normas orientadas primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de cada Administración obligan a interpretar el concepto de legislación básica de forma más restringida. En ese sentido, normas como las que obligan a realizar diagnósticos de situación a las diferentes Administraciones Públicas o que afectan al funcionamiento de unidades internas dentro de las Administraciones autonómicas (encargadas de los servicios sociales, de la asistencia a víctimas, de las policías autonómicas, etc.) tendrían más difícil cabida en la competencia para establecer la legislación básica atribuida al Estado por el art. 149.1.18.ª CE, sin perjuicio de otros posibles títulos competenciales.

Por último, de forma general, pueden existir otros títulos competenciales que afecten a los preceptos señalados. Alguno de ellos, no mencionado expresamente por la LOPIVI en relación con estas disposiciones, podría amparar normas que, de otro modo, resultarían difíciles de incluir en el concepto de legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Nos referimos, por ejemplo, al art. 5 LOPIVI, que encontraría amparo más fácilmente en la competencia para establecer la normativa básica sobre el régimen estatutario de los funcionarios (también en el art. 149.1.18.ª CE) o la competencia exclusiva sobre legislación laboral (149.1.7.ª), al establecer el contenido mínimo que la formación especializada en materia de protección a la infancia debe asegurar. Especialmente si se tiene en cuenta que este precepto no fija de antemano la forma en que las CC.AA deben concretarlo o garantizarlo63.