Читать книгу El nuevo marco legal de protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia en España - Clara Martínez García - Страница 7

A nivel político, las controversias relacionadas con la cobertura competencial de la LOPIVI fueron resueltas en el último suspiro. El día 12 de mayo, la mañana misma en que debía votarse la futura Ley Orgánica en el Pleno del Senado, la mayoría de grupos parlamentarios llegaron a un acuerdo para presentar dos enmiendas transaccionales y modificar así las Disposiciones Finales 17.ª y 18.ª de la futura norma, que más adelante serían las actuales Disposiciones Finales 18.ª y 19.ª4. En la primera, se incluyeron dos nuevos incisos (aquí resaltados):

“La presente ley orgánica se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1, 1.ª, 2.ª y 18.ª de la Constitución española (en adelante CE), que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo, y bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, respectivamente, y sin perjuicio de las competencias que puedan ostentar las Comunidades Autónomas, en virtud de los Estatutos de Autonomía que forman parte del cuerpo constitucional, que deberán respetarse en cualquier caso. De manera particular, los capítulos II, III, VII y IX del Título III de esta Ley Orgánica se entenderán sin perjuicio de la legislación que dicten las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias en materia de política familiar, asistencia social y deporte y ocio.

[…] El capítulo VI del título III y las disposiciones finales decimotercera y decimocuarta se dictan al amparo del artículo 149.1.16.ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación general de la sanidad, respetando, en todo caso, las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas en este ámbito por sus respectivos Estatutos de Autonomía”.

En la segunda, se estableció el carácter ordinario, no orgánico, de dos otros preceptos de la LOPIVI: el artículo 11, que reconoce el derecho de las víctimas a ser escuchadas, y la disposición final novena, referida a la modificación de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de protección de menores5. Con estas enmiendas, se logró que diversos Grupos Parlamentarios que votaron en contra la aprobación de la LOPIVI o se abstuvieron en la primera votación de conjunto en el Congreso de los Diputados cambiaran el sentido de su voto (señaladamente el GP Vasco, GP Plural, GP Euskal Herria Bildu y varios parlamentarios del GP Mixto). Pasaron así a apoyar la norma tanto en el Senado como en el Pleno del Congreso del día 20 de mayo de 2021, en que fue definitivamente aprobada, ya con las enmiendas del Senado incorporadas.

El objetivo de ambas enmiendas transaccionales, especialmente la primera, era “salva[r], en la disposición relativa al título competencial, las competencias que puedan ostentar las Comunidades Autónomas, en virtud de sus Estatutos de Autonomía, en materia de política familiar, asistencia social y deporte y ocio, así como en sanidad”. Así lo señaló expresamente el mensaje motivado remitido por el Senado al Congreso de los Diputados para justificar las enmiendas introducidas en la Cámara Alta.

Políticamente, dicho objetivo fue conseguido, como se adelantó, al obtener un mayor consenso parlamentario para la aprobación de la LOPIVI. Sin embargo, la cuestión a nivel jurídico dista mucho de ser tan clara. Aunque el horizonte más cercano de la norma resulta sin duda más pacífico, evitando previsiblemente, por ejemplo, que 50 diputados o 50 senadores presenten recurso de inconstitucionalidad por vulneración del ámbito competencial autonómico, ello no obsta para que pueda discutirse este punto en un futuro más lejano, a la hora de desarrollar o ejecutar la LOPIVI (especialmente a través de un potencial conflicto positivo de competencia entre Estado y CC.AA).

La razón de este potencial conflicto es que las enmiendas transaccionales introducidas en el texto de la norma no añaden nada, desde un punto de vista estrictamente jurídico, sin restar nada a su importante valor político. El hecho de que la LOPIVI haya sido dictada y deba aplicarse “sin perjuicio de las competencias” asumidas estatutariamente por cada Comunidad Autónoma, “respetando[las]” por parte del Estado, y sin perjuicio también “de la legislación que dicten las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias”, es algo implícito en el diseño constitucional español6. Debe ser aplicado en todos los casos y en relación con todo tipo de normas, aunque éstas no lo indiquen expresamente7.

En otras palabras, si una Comunidad Autónoma ha asumido una determinada competencia (ya sea a través de su Estatuto de Autonomía o por otros medios, como una Ley Orgánica de transferencia o delegación), y dicha asunción competencial es acorde al marco diseñado por la CE (arts. 148 y 149 CE), el Estado se ve obligado en todo caso a respetar su ejercicio y ha de ejercer sus competencias propias sin menoscabar la competencia autónomica. Y vice-versa, la Comunidad Autónoma afectada también debe respetar las competencias estatales a la hora de ejercer las propias.

Así lo señala también el artículo 149.3 CE: “La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. Es decir, a contrario, si una Comunidad Autónoma ha asumido competencia exclusiva sobre una determinada materia, las normas del Estado no prevalecerán. Se respetarán y aplicarán siempre las normas autonómicas aprobadas sobre dicha materia, siempre que éstas respeten a su vez, claro está, el resto de normas incluidas en la CE8.

Lo difícil, en tales casos, es delimitar adecuadamente las competencias de Estado y CC.AA, interpretar su contenido y alcance, e interpretar también, por último, aquello que pueda suponer menoscabo o vulneración de unas u otras. Como ha sucedido en otras ocasiones, tomando las palabras del TC:

“La cuestión, por tanto, reside en el correcto deslinde de los diversos títulos competenciales mencionados que, como se pone de manifiesto en la jurisprudencia constitucional (y como recuerdan todas las partes en sus alegatos) se entrecruzan, siendo necesario encontrar reglas que delimiten el legítimo ejercicio de cada una de ellas sin menoscabar ni vaciar el contenido de competencias ajenas […]”9.

Esta difícil cuestión no recibe respuesta en la Disposición Final 18.ª de la LOPIVI, que se limita a subrayar la doctrina general aplicable al complejo reparto competencial existente en un Estado autonómico como el español. Dicha doctrina ha resultado suficiente, como señalamos, para alcanzar el importante consenso político a la hora de aprobar la LOPIVI, pero no agota ni mucho menos la cuestión a nivel jurídico. Es en este análisis jurídico, mucho más amplio y complejo de lo que pueden abarcar estas páginas, en el que nos centraremos a continuación. Se trata del mismo análisis al que estaría llamado el TC en caso de que la paz política alcanzada derivara en un futuro –esperemos que no– en un conflicto jurídico a la hora de desarrollarla y aplicarla.

Nótese de entrada la diferencia, fácilmente apreciable en su propio enunciado, entre las Disposiciones Finales señaladas y las reglas competenciales establecidas en otras normas anteriores (que el GP Vasco, entre otros, tomaba como referencia antes de acceder a suscribir las citadas enmiendas transaccionales). Por ejemplo, la Disposición Final 21.ª de la LOPJM, apartado primero, que evoca la regla de cierre establecida en el último inciso del art. 149.3 CE, pero la concreta en determinados artículos que quedan con ello relegados a un segundo plano de aplicación en relación con las disposiciones autonómicas:

“El artículo 5, en sus apartados 3 y 4; el artículo 7 en su apartado 1; el artículo 8, en su apartado 2 letra c); el artículo 10, en sus apartados 1 y 2 letras a), b) y d); los artículos 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18 en su apartado 2, 21 en sus apartados 1, 2 y 3, y el artículo 22, son legislación supletoria de la que dicten las Comunidades Autónomas con competencia en materia de asistencia social”.

O la Disposición Final 5.ª de la LOPIVI, apartado segundo, según la cual el Estado y las CC.AA actuarán de forma independiente, en el marco de sus propias competencias, para adaptar su normatvia al contenido de la misma, de la forma que estimen más conveniente:

“En el plazo mencionado en el apartado anterior, el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, adaptarán su norma-tiva a las previsiones contenidas en la presente Ley”10.